Das bevorstehende Ende der Schuldenbremse
Im Jahr 2009 wurde die so genannte Schuldenbremse im Grundgesetz verankert. Bundesfinanzminister Peer Steinbrück (SPD) sprach von einer »historischen Entscheidung« – die Schuldenbremse sei nötig, um die Handlungsfähigkeit des Staates zu sichern. Tatsächlich hat die Schuldenbremse das Gegenteil bewirkt und dürfte bald Geschichte sein.
Mitte der 1970er Jahre begann die Wirtschaftspolitik in den führenden kapitalistischen Staaten, sich an neoliberalen Vorstellungen zu orientieren. Die freie Preisbildung auf Märkten, so das zentrale neoliberale Argument, generiere ökonomisch relevante Informationen am besten, der Markt sei dem Staat bei der Informationsgewinnung und -verarbeitung überlegen. Ein wichtiger Grundsatz des Neoliberalismus ist folglich die Formel »Privat vor Staat«. Die öffentliche Hand soll sich so wenig wie möglich in das Wirtschaftsgeschehen einmischen, da privatwirtschaftliche Akteure grundsätzlich bessere ökonomische Entscheidungen träfen als der Staat.
Vor diesem Hintergrund muss die Verankerung der Schuldenbremse im Grundgesetz im Jahr 2009 interpretiert werden. Zwar erlaubt es die Schuldenbremse in einem engen Rahmen, auf wirtschaftliche Abschwünge zu reagieren. Abgeschafft wurde aber die so genannte »goldene Regel«, die Bund und Bundesländern eine Kreditfinanzierung von öffentlichen Investitionen erlaubte – nur der Bund hat einen kleinen Spielraum in Höhe von 0,35 Prozent der Wirtschaftsleistung behalten. Die Kreditbeschränkung der Schuldenbremse darf nur suspendiert werden, wenn Naturkatastrophen oder außergewöhnlichen Notsituationen auftreten, die sich der Kontrolle des Staates entziehen.
Das Konstrukt der Schuldenbremse folgt den Ideen des US-amerikanischen neoliberalen Ökonomen James Buchanan. Buchanan ging davon aus, dass Politiker:innen vor allem ihre Wiederwahl im Auge haben. Deshalb neigten sie dazu, den Sozialstaat auszubauen. Außerdem versagten sie bei der Anwendung einer antizyklisch ausgerichteten Konjunkturpolitik: In Boomphasen würden staatliche Defizite nicht abgebaut, weil dies restriktiv wirken und so die Wiederwahl der handelnden Politiker:innen gefährden würde.
Um solche »Fehlanreize« zu unterbinden, riet Buchanan zur Regelbindung. Eine solche Regel ist die Schuldenbremse, die der Politikwissenschaftler Thomas Biebricher als »Odysseus-Strategie« bezeichnet. Odysseus hatte sich von seinen Matrosen, die sich selbst die Ohren verstopft hatten, an den Mast binden lassen, um den Sirenen zu lauschen, ohne ihnen verfallen zu können. In diesem Sinne bänden sich der Staat bzw. seine Repräsentanten und Funktionsträger an selbstgegebene Regeln, um das bestehende System der Fehlanreize zu überwinden.
Gegen die Schuldenbremse sprachen sich bei ihrer Einführung nur wenige politische Akteure aus, etwa ein Großteil der Gewerkschaften. Sie verwiesen auf den Spielraum für öffentliche Investitionen, der aufgrund des nicht besonders hohen öffentlichen Schuldenstands in Deutschland bestehe. Sie warnten zudem davor, dass sich der Investitionsstau im Bereich der öffentlichen Infrastruktur verschärfen werde, zumal in den Jahren ab 2001 die rot-grüne Regierung Schröder/Fischer und anschließend die erste große Koalition mit Angela Merkel als Kanzlerin (mit der Unternehmenssteuerreform von 2008 und der Erbschaftssteuerreform 2009) dafür gesorgt hatte, dass die Steuereinnahmen vor allem durch Entlastungen von reichen Haushalten und Unternehmen stark sanken. Die Erbschaftssteuer ist durch ihre Reform von 2009 zur teuersten Unternehmenssubvention geworden. Die Ausfälle aufgrund dieser Reform summieren sich auf mehrere Milliarden Euro pro Jahr.
Die Warnungen haben sich als richtig erwiesen. Es besteht ein erheblicher Investitionsrückstand im Bereich der Bildungsinfrastruktur, des öffentlichen Nah- und Fernverkehrs usw. Hinzu kommen die hohen Investitionsbedarfe für den Klimaschutz und die Umstellung auf Erneuerbare Energien. Nach einer gemeinsamen, eher konservativen Schätzung durch zwei Wirtschaftsforschungsinstitute besteht in den kommenden zehn Jahren ein Gesamtbedarf an öffentlichen Investitionen in Höhe von 600 Milliarden Euro.
Bundesverfassungsgericht urteilt zur Schuldenbremse
Um den faktisch selbst verursachten Investitionsstau zumindest zum Teil aufzulösen, starteten sowohl der Bund als auch verschiedene Bundesländer Versuche, im Zuge der Corona-Krise und der Energie-Krise infolge des Kriegs in der Ukraine die Schuldenbremse zu umgehen. So setzte die Ampel-Regierung für den im April 2021 auf den Weg gebrachten Nachtragshaushalt das Kreditaufnahmeverbot der Schuldenbremse aus. Begründet wurde die damit einhergehende Kreditermächtigung in Höhe von 60 Milliarden Euro mit der Notsituation aufgrund der Corona-Pandemie. Da die Regierung Scholz die Kreditermächtigung nicht benötigte, beschloss sie einen zweiten Nachtragshaushalt für das Jahr 2021. Die Kreditermächtigung in Höhe von 60 Milliarden Euro sollte zur Finanzierung von Klimaschutzmaßnahmen und der Energiewende durch den Klima- und Transformationsfonds (KTF) in den folgenden Jahren dienen. Hiergegen erhoben die Bundestagsabgeordneten der CDU erfolgreich Verfassungskla ge – das Bundesverfassungsgericht erklärte Mitte November 2023 den zweiten Nachtragshaushalt für nichtig. Zentral sind dabei zwei Punkte.
Die Bundesregierung habe, so das Bundesverfassungsgericht, keinen begründeten Zusammenhang zwischen der Notsituation der Pandemie und dem zweiten Nachtragshaushalt hergestellt. Eine solche Begründung aber sei umso mehr erforderlich, je weiter der eigentliche Auslöser der Notsituation zurückliege. Außerdem müsse die Kreditaufnahme nach Jahren getrennt ermittelt werden, und die Kreditermächtigung und die auf dieser Grundlage dann erfolgende tatsächliche Aufnahme der Kredite müsse in demselben Jahr geschehen. Das Urteil löste heftige Auseinandersetzungen innerhalb der Bundesregierung über die Folgen für den Bundeshaushalt aus. Für das Jahr 2023 wurde kurz vor Weihnachten die Aussetzung des Kreditaufnahmeverbots der Schuldenbremse beschlossen, um so die Voraussetzungen für einen Nachtragshaushalt zu schaffen. Begründet wurde dies mit zwei Notlagen: Dem Krieg in der Ukraine und seinen Folgen sowie den Schäden aus der Flutkatastrophe im Ahrta l im Sommer 2021.
Für das Jahr 2024 hatte sich die Ampel-Koalition auf Ausgabenkürzungen verständigt – insbesondere die FDP wollte das Kreditaufnahmeverbot der Schuldenbremse nicht nochmals aufheben. Damit hat sich die Bundesregierung auf einen klassischen pro-zyklischen finanzpolitischen Kurs begeben, der die bereits schlechte Konjunkturlage zusätzlich verschärft.
Urteil hat Folgen für die Bundesländer
Betroffen vom Urteil des Bundesverfassungsgerichts sind auch einige Bundesländer. Einige von ihnen haben, mit ähnlichen Konstruktionen wie der Bund, Fonds in Milliardenhöhe zur Finanzierung von klimapolitischen Maßnahmen und der Energiewende beschlossen oder zumindest geplant. Durch das Urteil vor erhebliche Probleme gestellt sind insbesondere das Saarland, Bremen und Berlin – hier sollten mit vergleichsweise großen Fonds Mittel für mehrere Jahre bereitgestellt werden, indem das Land eine Notlage erklärte. So waren in Bremen 2,5 Milliarden Euro für einen kreditfinanzierten Klimafonds vorgesehen. Hier haben sich der rot-rot-grüne Senat und die oppositionelle CDU auf ein aus Krediten finanziertes Sondervermögen in Höhe von 450 bis 550 Millionen Euro anstelle des Klimafonds geeinigt. Das Parlament muss jedes Jahr aufs Neue mit Zweidrittelmehrheit eine Notlage erklären, um so dieses Sondervermögen zu sichern. Wie es bei anderen Problemen (zum Bei spiel energetische Gebäudesanierung von öffentlichen Bauten) weitergehen wird, ist ungewiss.
Im Saarland hat die Landesregierung kurz nach dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts verkündet, dass der Landtag künftig jährlich eine Notsituation erklären wird. So soll der drei Milliarden Euro schwere Transformationsfonds gerettet werden.
In Berlin ist das im Koalitionsvertrag von CDU und SPD geplante Klima-Sondervermögen in Höhe von fünf Milliarden Euro aufgrund des Karlsruher Urteils geplatzt. Hier werden von der Landesregierung verschiedene Wege beschritten, wie außerhalb des Kernhaushalts dringend benötigte Investitionen getätigt werden können.
Verbleibende Möglichkeiten
Seit dem Bundesverfassungsgerichtsurteil hat sich die vorher schon geführte Debatte um das Für und Wider der Schuldenbremse verschärft, und es wird nach Möglichkeiten gesucht, die erforderlichen staatlichen Investitionen zu tätigen.
So wird zum Beispiel erwogen. jedes Jahr aufs Neue den Notstand zu erklären und so das Kreditaufnahmeverbot der Schuldenbremse immer wieder zu suspendieren. Ob dieser Weg verfassungsrechtlich gangbar ist, kann zumindest in Zweifel gezogen werden. Denn wenn Investitionen zur Bewältigung von Energie- und Klimakrise als staatliche Daueraufgaben und nicht als Notfallmaßnahmen interpretiert werden, dann müssen sie eigentlich aus dem regulären Haushalt bezahlt werden.
Rechtssicher umgangen werden kann die Schuldenbremse, indem staatliche Investitionen durch rechtlich selbständige Institutionen (GmbH, Aktiengesellschaft, Anstalt des öffentlichen Rechts) getätigt werden, die der öffentlichen Hand gehören. Allerdings werfen solche Konstruktionen immer die Frage nach der demokratischen Kontrolle auf, da hier die Parlamente als Haushaltsgesetzgeber außen vor sind.
Für den Bund käme auch die Verankerung eines oder mehrerer Sondervermögen für Investitionen in die Energiewende, die staatlich Infrastruktur usw. in Frage – solche Überlegungen lehnen sich an das Sondervermögen zur Aufrüstung der Bundeswehr an.
Selbst über eine grundlegende Reform der Schuldenbremse, die kreditfinanzierte Investitionen wieder ermöglicht, wird seit dem Bundesverfassungsgerichtsurteil diskutiert. Einem solchen Vorhaben stehen SPD und Bündnis 90/Die Grünen offen gegenüber. Auch verschiedene CDU-geführte Bundesländer haben in den zurückliegenden Monaten signalisiert, dass sie bereit sind, hierüber zu reden. Allerdings standen einer solchen Initiative bis zum Ausscheiden der FDP aus der Bundesregierung zwei Dinge im Weg: zum einen die FDP als Regierungspartei, die eine Reform der Schuldenbremse nicht mittragen wollte. Und auch der CDU-Vorsitzende Friedrich Merz und die CDU im Bundestag hatten bis zum erfolgten Bruch der Ampel-Koalition aus taktischen Gründen kein Interesse an einer Grundgesetzänderung, da die Union in der Wählergunst vom Streit der Ampel-Koalition über die Finanzierung des Bundeshaushalts profitierte.
Abschaffung der Schuldenbremse nach der nächsten Bundestagswahl wahrscheinlich
Nach der kommenden Bundestagswahl wird die Schuldenbremse mit hoher Wahrscheinlichkeit auf Vorschlag einer dann CDU-geführten Bundesregierung grundlegend reformiert – und damit im Kern abgeschafft. Dafür spricht, dass große Teile des Unternehmerlagers den bestehenden Investitionsstau in Deutschland als Problem ausmachen. Auch der Kapitalseite ist mittlerweile klar geworden, dass eine funktionsfähige öffentliche Infrastruktur eine wichtige Voraussetzung für die privatwirtschaftliche Produktionstätigkeit ist.
Aus einer progressiven Perspektive heraus ist es ebenfalls sinnvoll, sich für das Ende der Schuldenbremse einzusetzen – selbst wenn eine deutlich stärkere Besteuerung hoher Einkommen und großer Vermögen die bessere Variante wäre, um den staatlichen Ausgabenspielraum zu erweitern. Denn wird das Kreditaufnahmeverbot der Schuldenbremse nicht beseitigt, droht zum einen weiterer Sozialabbau, weil Investitionen auf Kosten von Sozialleistungen getätigt werden. Und zum anderen werden zumindest Teile der staatlichen Infrastruktur weiter verfallen, auf die diejenigen angewiesen sind, die nicht über Produktionsmittel oder große Vermögen verfügen.
Kai Eicker-Wolf, Ökonom und Politikwissenschaftler, arbeitet als hauptamtlicher Gewerkschafter in Frankfurt / Main
