Erbbau und ÖPP sind Geschwister
(Aus: LP21 Extra 2017/18)
Die Städte platzen aus den Nähten, die Mieten explodieren. Stadträte suchen verzweifelt nach Raum, um Kindergärten, Schulen und sozialen Wohnungsbau zu fördern. Dabei haben sie mit den Folgen vergangener Privatisierungen zu kämpfen: Wohnungsbaugesellschaften wurden verkauft, um mit Einmaleinnahmen den Haushalt aufzupeppen. Immobilien wurden günstig abgegeben, um die lokale Wirtschaft in Gang zu bringen. Und Schulen und Kindergärten wurden geschlossen, um Kosten für den baulichen Unterhalt zu sparen. Insgesamt war in den letzten zwanzig Jahren bundesweit in vielen Städten und erst recht in den Stadtstaaten Berlin, Hamburg und Bremen offenbar keine Vorstellungskraft vorhanden, was Stadtpolitik benötigt, wenn sich fünf Jahre später etwas verändert: Raum. Und Raum heißt in Städten: Grundstücke und Gebäude in öffentlichem Eigentum.
Inzwischen ist immerhin klar, dass man nicht einfach so weiter ausverkaufen kann. Allerdings ist ohnehin nicht mehr viel da. Die Städte müssen vielfach Grundstücke und Gebäude zurückkaufen wie in Berlin, wo die landeseigenen Wohnungsbaugesellschaften umfangreiche Tätigkeiten zugesagt haben, um mehr Wohnraum zu schaffen. Dazu kaufen sie Wohnungsbestände auf und erwerben neue Grundstücke. Die Differenz zwischen dem geringen Verkaufspreis vor zehn Jahren und den heutigen hohen Verkehrswerten muss die Allgemeinheit als Verlust tragen. Es wird deutlich: Privatisierung ist eine Umverteilungsmaschine. Das haben über 100 Wirtschaftswissenschaftler – darunter Star-Ökonom Thomas Piketty – in einer neuen Studie belegt. Demnach hat seit 1980 das reichste Hundertstel der Weltbevölkerung seine Einkünfte mehr als verdoppelt. Dabei verschärfte sich die Ungleichheit zwischen Topverdienern und Einkommensschwachen fast überall auf der Welt. Privatisierungen waren eine wesentliche Triebfeder, oft die Ursache dieser Entwicklung. [1]
Erbbau als Alternative zum Direktverkauf?
Was aber kann eine Stadt nun überhaupt noch tun, wenn sie weiter agieren, aber nicht mehr verkaufen möchte? Eine der modernen Antworten ist: Erbbauverträge abschließen (siehe dazu den vorausgegangenen Beitrag von Hans Philipp „Starke Stadt für alle“). Dabei bleibt das Eigentum weiterhin öffentlich, es können soziale, stadtpolitische und ökologische Ziele vereinbart werden, und obendrein hat man auch noch Einnahmen aus dem Erbbauzins. Berlin will auf diesem Wege zum Beispiel einen Teil seiner Schulen sanieren und andere neu bauen lassen.
Ist das der Weg der Zukunft? Nein! Mit öffentlichem Erbbau wird das Problem nicht gelöst, noch nicht einmal vermindert. Öffentlicher Erbbau führt vielmehr die Ausverkaufspolitik weiter, setzt die ungerechte Umverteilung von unten nach oben fort und engt die Spielräume von Politik und auch von Bürgerbeteiligung weiter ein.
Erbbau und ÖPP sind Geschwister
Es nimmt dem bei vielen noch weitgehend unbekannten öffentlichen Erbbau vielleicht etwas von seinem Nimbus, wenn man sich die enge Verwandtschaft zu Öffentlich-Privaten Partnerschaften ansieht. Hier wie dort hat man ein öffentliches Anliegen: Autobahnen oder Schulen sollen gebaut, erhalten oder betrieben werden, es geht um die Erweiterung des sozialen Wohnungsbaus, um den Erhalt öffentlichen Grüns oder um die Sicherung zukünftiger Gestaltungsspielräume. Um die jeweiligen Anliegen zu verfolgen, wird die öffentliche Hand nicht mehr selbst tätig. Sie händigt vielmehr Privaten die Grundstücke und Immobilien für zumeist 30 Jahre aus und erwartet, dass diese das öffentliche Anliegen in dieser Zeit erfüllen und am Ende Infrastrukturen zurückgeben, die den öffentlichen Interessen vollständig entsprechen. Die öffentlichen Ziele müssen dazu in entsprechend lang laufenden privatrechtlichen Verträgen fixiert werden – die unter das Betriebs- und Geschäftsgeheimnis fallen. Für die Erfüllung der öffentlichen Interessen erhält der Private eine Vergütung. Das kann eine jährliche Rate aus Steuergeldern sein, Vergünstigungen in der Nutzung von Grundstück und Gebäuden, die Erlaubnis, aus Grundstück und Gebäuden (privaten) Nutzen zu ziehen, Gebühren zu erheben oder ähnliches. In einzelnen Fällen sind so hohe Nutzungsgebühren möglich, dass die öffentliche Hand einen Anteil daran für sich beansprucht wie bei der Maut, bei Stromnetzkonzessionen oder beim Erbbauzins von innerstädtischen Gewerbeflächen. Dabei werden selbstredend nie die kompletten Nutzungsgebühren abgeführt – die Differenz ist die private Rendite, die der Gemeinschaft der Gebührenzahlenden dafür abverlangt wird, dass der Staat sich ein weiteres Stück selbst entmachtet hat.
Erbbau schränkt öffentliche Gestaltung erheblich ein
Es gibt weitere Gründe, die gegen öffentlichen Erbbau sprechen: Die Zeiträume sind für Stadtpolitik viel zu lang, Erbbaufristen deutlich unter 30 Jahren sind aber weder üblich noch sinnvoll. Dass Erbbau so lange läuft, hat damit zu tun, dass nach dem Bürgerlichen Gesetzbuch Grundeigentum und Eigentum an den auf dem Grundstück stehenden Immobilien zusammenbleiben müssen. Am Ende des Erbbauvertrags muss also das Gebäude zurückübergeben oder abgerissen werden. Die Investitionszeiträume für Gebäude sind aber üblicherweise länger – mindestens 20 bis 30 Jahre, bei anspruchsvolleren Gebäuden noch länger. In 30 Jahren verändert sich aber gerade in Städten viel. Einzelne Viertel boomen, andere leiden unter Wegzug und sinkenden Geburtenraten. Wie sich 2015 gezeigt hat, kann es auch vorkommen, dass infolge aufflammender Kriege irgendwo in der Welt kurzfristig geflüchtete Menschen aufzunehmen sind.
Mit Erbbau wird auch das öffentliche Recht verlassen: Vor allem in Süddeutschland werden Erbbau-Konstruktionen schon länger von Kommunen dazu benutzt, um das öffentliche Vergaberecht zu umgehen. Das ist möglich, aber nicht im Sinne der Erfinderinnen und Erfinder: Schließlich dient das Vergaberecht dazu, Wettbewerb gerechter zu gestalten und soziale und ökologische Ziele mit zu berücksichtigen. Dasselbe gilt für Nachhaltigkeitsziele und Vorgaben öffentlicher Beschäftigung: All das gilt für die Gebäude und in den Gebäuden nicht.
Erbbau ist riskant und teuer
Wie bei ÖPP erfolgen die Investitionen auf dem per Erbbau erlangten Grundstück mit privaten und teuren Kapitalmarktkrediten: Je höher der Anteil der (erhofften) öffentlichen Nutzung ist, desto höher ist der damit verbundene Schattenhaushalt und umso höher fallen die Mehrkosten aus, die für höhere Zinsen zu zahlen sind. Und wie bei ÖPP ist Insolvenz eines der großen Erbbau-Risiken: Über Grundstück und Gebäude entscheidet dann der Insolvenzverwalter. Alle zuvor vereinbarten Ziele müssen hinter der Bedienung der Verbindlichkeiten zurückstehen.
Dass es am Ende eine Übertragung (sofern neu gebaut wurde ) oder eine Rückübertragung (bei zuvor abgegebenen Bestandsbauten) gibt, ist nicht in jedem Fall ein Segen: Wurde nicht so gebaut, saniert oder erhalten, wie man das vereinbart oder erhofft hatte, ist gleichwohl noch eine hohe Ablöse zu zahlen – auch wenn das Gebäude für öffentliche Interessen nur schlecht oder gar nicht nutzbar ist. Eventuell kann Wertminderung geltend gemacht und die abschließende Vergütung gekürzt werden. Doch was nutzt das, wenn nun weit mehr nachinvestiert werden muss, als diese Kürzung an zusätzlichem Geld eingebracht hat?
Erbbauverträge sind genau wie ÖPP-Verträge handelbare Finanzprodukte. Man kann nicht sagen, wer am Ende der Vertragspartner ist. Bei ÖPP ist klar der Trend zum Weiterverkauf ablesbar – nach durchschnittlich 6,7 Jahren wird das erste Mal verkauft; danach verkürzen sich die Abstände der Weiterverkäufe sogar noch, wie der britische ÖPP-Experte Dexter Whitfield akribisch aus zahlreichen Verkäufen ermittelt hat. Man kann auch nicht wissen, wo der letzte Erbbau- oder ÖPP-Vertragsnehmer seinen Sitz hat. Bei ÖPP wandern immer mehr Projekte in Infrastrukturfonds ab, die ihren Sitz in Steueroasen haben. Auch das dürfte bei Erbbau möglich sein.
Echte Umverteilung von oben nach unten
Vielleicht liegt der positiven Vision von öffentlichem Erbbau auch eine Vorstellung von (vermutlich ländlichen) Kommunen zugrunde, in denen noch oder wieder viel ungenutzter Grund und Boden vorhanden ist. Privates Unternehmertum soll hier der überforderten öffentlichen Hand zeitweise Arbeit und Kosten abnehmen, ohne dass die Kommunen auf lange Sicht die Gestaltungsmöglichkeiten aus der Hand geben. Es darf bezweifelt werden, dass ein solches „Zuviel“ in Deutschland in relevantem Umfang überhaupt noch zu finden ist. In den Städten ist man jedenfalls weit entfernt von solchen Situationen. Dort muss man mit der Lupe nach Fleckchen suchen, die noch keiner privaten Verwertung unterworfen sind, und jede Stadtregierung, die jetzt solche Grundstücke abgibt, muss mit dem Klammerbeutel gepudert sein – oder korrupt. Dabei sollte man viel selbstbewusster damit umgehen, dass die Gewinne (auch die Spekulationsgewinne) privater Grundstückseigentümer in Städten ganz wesentlich auf öffentlicher Stadtpolitik basieren. Die Elbphilharmonie Hamburg war einer der größten Preistreiber für Grundstückspreise und Mieten in der Umgebung – der irre teure Bau (ein ÖPP-Projekt) wird genau wie sein ebenfalls enorm teurer Betrieb von der Allgemeinheit bezahlt.
Die Antwort auf die Bodenfrage sollte daher viel grundsätzlicher gestellt werden. Anfangen könnte man mit Kostenbeteiligungen von Fahrzeughaltern am städtischen Flächenverbrauch – die Kosten für das Parken im öffentlichen Raum sind im Vergleich zu sonstigen Immobilienpreisen unglaublich niedrig. Darüber hinaus gibt es sehr vernünftige Ansätze für eine Bodenwertsteuer (siehe dazu zum Beispiel Prof. Dirk Löhr) – das sind Konzepte, die eine Umverteilung von oben nach unten bewirken und der Allgemeinheit Gestaltungsspielräume zurückerobern könnten.
Carl Waßmuth ist beratender Ingenieur und aktiv in der Initiative Gemeingut in BürgerInnenhand