Starke Stadt für alle!

Grund und Boden für das Gemeinwohl sichern

(aus: LunaPark21 Extra 2017/18)

Die großen Städte dieser Welt üben eine geradezu magnetische und magische Kraft auf die Bevölkerung ihrer Länder aus, aber auch über die Grenzen der Nationalstaaten hinaus. Hier treffen Menschen aller Herkunft, aller Hautfarben, aller Religionen, aller sozialen Klassen aufeinander. Hier finden sie die für das menschliche Überleben notwendigen Infrastrukturen der öffentlichen Daseinsvorsorge: Wohnen, Verkehr, Schule und Ausbildung, Gesundheit, Kultur.

Weltweit leben seit 2005 mehr als 50 Prozent der Menschen in Städten. Die größten nähern sich der Grenze von 30 Millionen Einwohnern. In Städten werden heute 80 Prozent des Weltbruttosozialprodukts erarbeitet. Das bleibt nicht ohne Nebenwirkungen. Stichworte sind: Klimawandel (80 Prozent der weltweiten klimaschädlichen Emissionen werden in Städten produziert), Wohnungsprobleme, Transport- und Verkehrsprobleme, Wasser- und Abwasserprobleme, erhöhtes Armutsrisiko.

Benjamin Barbers, der vor kurzem gestorbene amerikanische Politikwissenschaftler, formulierte es so: „Das 20. Jahrhundert war das Jahrhundert der Nationalstaaten. Das 21. Jahrhundert wird das Jahrhundert der Städte.“ Und dazu müssen sie ermächtigt werden.

In den Städten wird es zunehmend enger. Daher ist die Steuerungsfähigkeit der Kommunen in steigendem Maße gefordert. Es geht um die Bereitstellung der notwendigen Infrastrukturen auf immer knapper werdenden Flächen. Das betrifft vor allem den Wohnungsmarkt, den Schulneubau, Versorgungseinrichtungen, Grün- und Sportanlagen, Verkehrsflächen, kulturelle Einrichtungen, Gewerbeflächen et cetera. Diese beständige Aufgabe ergibt sich im Besonderen aus Art. 28 Abs. 2 GG: Die Städte sind gehalten, „alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft im Rahmen der Gesetze in eigener Verantwortung zu regeln“. Sie sehen sich häufiger und intensiver dem komplizierter werdenden Ausgleich der Interessen aller ihrer Bürger verpflichtet. Dieser Interessenausgleich folgt vor allem aus Art. 1 Abs. 1 sowie Art. 20 Abs. 1 Grundgesetz (GG) mit dem darin formulierten Sozialstaatsprinzip.

Ein sich zuspitzendes Problem in unserem Zusammenhang ergibt sich daraus, dass sich immer weniger Grund und Boden in öffentlicher Hand befinden. Das ist das ebenso ärgerliche wie auch prinzipiell vermeidbar gewesene Ergebnis des Ausverkaufs öffentlicher Flächen, der zum Teil noch bis heute anhält. Er fand und findet mit der Begründung der vorgeblichen Haushaltssanierung statt.

Die Regierenden haben in ihrer Rolle als vertrauenswürdige Verwalter öffentlichen Eigentums gründlich versagt. Stattdessen gerieren sie sich als Eigentümer – der sie nicht waren und nicht sind –, dem es freisteht, öffentliches Eigentum zu verkaufen. Heute müssen wir davon ausgehen, dass sich ungefähr 40 Prozent der bebaubaren Flächen in deutschen Städten in privater Hand befinden. Was nichts darüber aussagt, wie viele „private Hände“ es sind. Vermutlich sind es eher wenige!

Die Regierenden und ihre Verwaltungen haben sich im Verlauf der neoliberalen Jahrzehnte sehenden Auges entwaffnet respektive entwaffnen lassen, wo doch immer noch gilt: Eigentumsrechte bewaffnen!

Und so kam es, dass die Kommunen mit ihren dringenden Planungsaktivitäten immer mehr von privaten Grundbesitzern, Investoren und Entwicklern und deren Bodennutzung abhängig geworden sind, die nach anderen Prinzipien handeln und eigene Ziele verfolgen. Das hat zu einer Situation grundsätzlicher Erpressbarkeit geführt. Die Kommunen und ihre Verwaltungen sind mehr und mehr zu Bittstellern geworden, was sie definitiv nicht sein sollten. Es bestimmen die, die besitzen. Das war vergessen worden!

In der strategischen Entwicklung der Städte muss viel mehr als bisher auch Art. 14 Abs. 3 GG in Verbindung mit Art. 15 in das öffentliche Bewusstsein gerückt werden. Zur Erhaltung ihrer Steuerungsfähigkeit müssen die Kommunen bereit sein, offensiv das Instrument der Enteignung einzusetzen. Die dann fällig werdende Entschädigung hat sich am Verkehrswert zu orientieren. Von diesem sind Wertsteigerungen abzuziehen, die durch die öffentliche Hand in Gestalt von Planungsrechten und Infrastrukturen erbracht werden.

Aus dem bisher Gesagten ergibt sich die Notwendigkeit, die Veräußerung von Grund und Boden in öffentlichem Eigentum regelhaft zu untersagen. Das läuft auf eine Änderung der jeweiligen Haushaltsordnungen hinaus. Für das Land Berlin ist das der Paragraph 64 der Landeshaushaltsordnung (LHO) mit dem Titel: Grundstücke. Er kann auf Landesebene einfachgesetzlich vom Parlament selbst oder per Volksentscheid nach Art. 63 Abs.1 der Landesverfassung geändert werden.

Darüber hinaus ist an dieser Stelle auch eine verfassungsrechtliche Überlegung angezeigt: Nach Art. 14 GG Abs. 1 „werden das Eigentum und das Erbrecht gewährleistet“. Nach herrschender Lesart handelt es sich hier um eine Gewährleistung privaten Eigentums gegenüber dem Staat. Dringend angebracht ist heute die rechtliche Umkehr: die Gewährleistung öffentlichen Eigentums gegenüber Dritten = Privaten. Kein Gesetz und kein Verfassungsartikel bietet derzeit Schutz vor dem neoliberalen Staat, der Gemeineigentum an Private veräußert. Das öffentliche Eigentum an Grund und Boden muss daher Verfassungsrang erhalten. Für das Land Berlin wäre der Artikel 23 der Landesverfassung um einen neuen Absatz 3 mit diesem Inhalt durch das Parlament mit Zweidrittelmehrheit oder durch einen Volksentscheid nach Art. 63 Abs. 2 zu ergänzen.

Künftig sollen die Städte ihre Grundstücke – sofern sie sie nicht selbst bewirtschaften – nur noch im Erbbaurecht vergeben. Sie verbleiben für immer in ihrem Eigentum. Durch den Erbbauzins erhalten sie regelmäßige Einnahmen.

Bodeneigentum in öffentlicher Hand erhöht generell ihren raumplanerischen Handlungsspielraum.

Darüber hinaus hat der Erbbaurechtgeber die Möglichkeit, seine Grundstücke nach sozialen, ökonomischen, ökologischen Auflagen zu vergeben. Bei der Vergabe von für Wohnbebauung geeigneten Grundstücken hätten die Gemeinden auf diesem Wege beispielsweise die Gelegenheit, in Verträgen und Satzungen Vorgaben zur sozialverträglichen und preisgünstigen Bereitstellung von Wohnraum zu machen. Der Verkauf landeseigener Wohnungen und Grundstücke muss generell untersagt werden. Im Verlauf der wirtschaftlichen Aktivitäten der öffentlichen Wohnungsbaugesellschaften dürfen keine handelbaren Finanzprodukte entstehen. Die Kreditaufnahme muss unter der Kontrolle der Parlamente stehen.

In Berlin bahnt sich derzeit allerdings ein offenkundiger Missbrauch des Erbbaurechts an: Die Berliner Landesregierung versucht, mit der Gründung einer Infrastrukturgesellschaft in privater Rechtsform als Tochter einer städtischen Wohnungsbaugesellschaft den dringend notwendigen Neubau und die Sanierung von Schulen zu organisieren. Diese Gesellschaft – zunächst geplant in 100-prozentigem Eigentum des Landes – soll kreditfähig gestellt werden. Zur Besicherung der Kredite sollen ihr Schulgrundstücke und -gebäude per Erbbaurecht übertragen werden. Der einzige Zweck dieser Konstruktion ist die Umgehung der Schuldenbremse, die in naher Zukunft ihre Wirkung entfalten wird. Geschäfte mit sich selbst zu machen, das entspricht nicht der Intention des Erbbaurechts.

Über die vorübergehende Vergabe der Flächen im Erbbaurecht können die Gemeinden auch ihre ökonomische Entwicklung besser beeinflussen als bisher. Gewerbeansiedlungen sind dann viel eher an den Bedürfnissen der Allgemeinheit und der Gewerbetreibenden zu organisieren.

Bei Ansiedlungen unter den Bedingungen des Erbbaurechts kann die öffentliche Hand durch einen angepassten Zinssatz ihren Einfluss zum Ausgleich aller Interessen geltend machen.

Zu klären ist generell die Dauer der Erbbauverträge in unserer schnelllebigen Zeit, sinnvoll erscheint ein Zeitraum von 30 Jahren mit der Option der Verlängerung. Die Erbbaurechtsverträge müssen eine Klausel enthalten, die eventuelle Anpassungen des Zinssatzes ermöglicht. Für den „Heimfall“ respektive das Auslaufen der Verträge müssen der Zustand der Gebäude bei Rückgabe und die eventuelle Entschädigung von vornherein festgelegt sein. Anschließend erhalten die Kommunen die Möglichkeit, über den Gebrauch der Flächen erneut zu entscheiden.

Bisher habe ich nur den Umgang mit den Flächen betrachtet, die sich im Eigentum der Kommunen selbst befinden. Es gibt aber andere Grundeigentümer in den Städten, die als „Großgrundbesitzer“ eine überragende Rolle spielen. Hierbei handelt es sich überwiegend um entwidmete Verkehrsflächen, die für das „Kerngeschäft“ nicht mehr benötigt werden, wie zum Beispiel Bahn- und Flughafengelände. Auch ehemalige Kasernengelände müssen erwähnt werden. Ich spreche von der Bundesrepublik Deutschland als Grundbesitzer in den großen Städten.

Es ist schwer verständlich, dass heute die eine Verwaltungsebene des Staates einer anderen Grund und Boden auf deren Gemarkung zum Marktwert (= Höchstwert) „verkaufen“ darf, wo doch diese Flächen allen Bürgern der Bundesrepublik schon gehören. Ist es überhaupt sinnvoll, dass „der Bund“ als oberste Verwaltungsebene des Staates Grundeigentümer in den Kommunen ist? Ist es nicht viel sinnvoller, dass der Bund seine Flächen unentgeltlich an die Städte abgibt? Das Leben seiner Bürger spielt sich dort ab, und dort werden Grund und Boden dringend für eine soziale Stadtentwicklung benötigt. Und sie sollen zum Weiterverkauf nicht zur Disposition stehen dürfen!

Die Spekulation mit Grund und Boden gefährdet den sozialen Frieden in den Städten. Boden ist eine begrenzte, nicht vermehrbare Ressource. Wohnen und Zugang zu Boden ist nur noch bei großer finanzieller Ausstattung möglich. Private, gemeinnützige Projekte treten gegen das globale Finanzkapital an. Und Geld ist in unfassbaren Mengen vorhanden und sucht nach Anlagemöglichkeiten. Eine gemeinwohlorientierte Entwicklung ist in den Städten kaum noch möglich. Regulierungsfunktionen versagen, ihre Lücken sind unübersehbar und gewollt herbeigeführt. Bodenbesitz ist die zentrale Eigentumsfrage. Hier sind die Kommunen zu einem massiven Gegensteuern aufgerufen – und hierzu müssen sie befähigt werden.

Hans Philipp lebt mit seiner Familie in Berlin. Er arbeitete als Arzt in einem Berliner städtischen Krankenhaus, jetzt Vivantes. Seit seiner Pensionierung beobachtet er öffentliche Belange noch mehr als zuvor.

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