wohnungspolitik

Einen Unterschied machen: Niedergang und Wiederaufstieg der Wohnungs-Unternehmen des Landes Berlin

Berlin ist nicht nur eine Mieterstadt. Berlin ist eine Stadt, in der viele Mieter:innen sozusagen ihre eigene Landesregierung zum Vermieter haben. 1993 gehörten den landeseigenen Wohnungsunternehmen fast 36 Prozent aller Berliner Wohnungen. 2009 waren es noch 14, 2024 immerhin wieder 18 Prozent. Über die Wiederentdeckung des öffentlichen Eigentums, über seine soziale und wirtschaftliche Bedeutung und Perspektiven lässt sich aus dem Fall Berlin viel lernen.

Erfolge wie Versäumnisse des Wohnungsbaus wirken lange nach. Ohne einen Blick zurück ist gerade hier die Gegenwart nicht zu verstehen. Doch ist dieser Blick zurück in Berlin etwas komplizierter: Wie Gesamtberlin in der Nachkriegszeit eine Ost- und eine Westgeschichte hatte, so hatte auch das öffentliche Wohnungswesen eine Ost- und eine Westgeschichte, die nur an einem Punkt lange übereinstimmten: den umfangreichen staatlichen Regulierungen, wenn auch in verschiedenen Systemen und auf sehr verschiedene Weise.

Vorgeschichte West

Westberlin zählte 1989 knapp 1,1 Millionen Wohnungen, davon 87 Prozent Mietwohnungen. Knapp 240.000 Wohnungen – etwa 22 Prozent des gesamten Wohnungsmarktes – befand sich im Bestand der städtischen Wohnungsbaugesellschaften in privatrechtlicher Form oder im direkten Landeseigentum. Wie der Wohnungsmarkt in Westberlin insgesamt war auch der öffentliche Bestand geprägt durch den Wiederaufbau nach dem zweiten Weltkrieg und die besondere Westberliner Ausprägung des sozialen Wohnungsbaus, in dessen Rahmen bis 1987 im 1. Förderweg knapp 440.000 Wohnungen gefördert worden waren.

Die Rahmenbedingungen für den Mietwohnungsmarkt in Westberlin wurden Ende der achtziger Jahre grundlegend verändert. Zum einen beendete in Bonn die Koalition von CDU/CSU und FDP mit dem »Gesetz über die dauerhafte soziale Verbesserung der Wohnungssituation in Berlin« vom 14. Juli 1987 die letzte Mietpreisbindung des Altbaus in einer bundesdeutschen Großstadt und erzwang den raschen Übergang Westberlins in das Vergleichsmietensystem ab 1988 (»Weißer Kreis«). Zum anderen beendete das »Gesetz zur Überführung der Wohnungsgemeinnützigkeit in den allgemeinen Wohnungsmarkt« vom 25. Juli 1987 eine über einhundertjährige Tradition der staatlichen Förderung des Wohnungsbaus und der Wohnungsbewirtschaftung zum 31.12.1989.

Vorgeschichte Ost

Als diese Beschlüsse gefasst wurden, konnte niemand wissen, dass Ende 1989 auch das Ende der staatlichen Wohnungsbewirtschaftung und des Wohnungsbaus in der DDR nahe sein würde. 1989 zählte man in Ostberlin 631.338 Wohnungen, davon waren knapp 60 Prozent (374.811) als volkseigen erfasst, fast 24 Prozent wurden von Privateigentümern und Sonstigen (z.B. Kirchen), fast 17 Prozent genossenschaftlich gehalten. Die extrem niedrigen Mieten – die Belastung durch die Warmmiete lag unter 4 Prozent der Haushaltseinkommen – deckte die Bewirtschaftungskosten der Wohnungen nur zu etwa einem Drittel, die Gesamtaufwendungen der Wohnungswirtschaft einschließlich des Neubaus nur zu 20 Prozent.

Über die Hälfte der Aufwendungen der Wohnungswirtschaft wurde direkt aus dem Staatshaushalt finanziert, der Rest über Kredite – die späteren »Altschulden« der Wohnungswirtschaft und der volkseigenen Betriebe waren die Deckung zu den Spareinlagen der Bevölkerung. Weil der Mietenstopp die Bewirtschaftung von Immobilien sehr unattraktiv machte, wurde auch ein Großteil der Wohnungen in privatem Eigentum – soweit nicht selbst genutzt – von den VEB Kommunale Wohnungsverwaltung (KWV) bewirtschaftet. Die Genossenschaften bewirtschafteten ihre Bestände selbst.

Wie im Westen, also auch auf Erden?

Nach der Währungsunion und dem Beitritt wurden die KWV der 11 Ostberliner Stadtbezirke in privatrechtliche Unternehmen umgewandelt. Die bald stagnierende Einkommensangleichung im Osten gab keine großen Sprünge für höhere Mieten her. Die Bundesregierung sah das ein. Die ersten Mieterhöhungen kamen – aus Sicht der Wohnungsunternehmen schon zu spät – zum Oktober 1991. Erst 1997/98 wurde das Vergleichsmietensystem in Ostdeutschland eingeführt. Für die Miethöhe in Ostberlin tatsächlich entscheidend wurden die Bestandssanierungen und die Modernisierungsumlage. Schon 1998 war in den ersten Ostberliner Beständen das Westniveau überschritten. Doch konfrontiert mit Wanderungsbewegungen und wachsendem Leerstand, einem Sanierungsstau insbesondere in den Altbaubeständen und der Drohung deutlich steigender Zinsen für die Altschulden (auch wenn diese zunächst gestundet wurden), fanden sich die neuen öffentlichen Wohnungsunternehmen in Ostberlin in einer neuen Welt mit vielen neuen Mauern. Ohne massive öffentliche Beihilfen und staatliche Bürgschaften waren die Unternehmen nicht überlebensfähig. Rasch wurden die meisten von den alten Westberliner Wohnungsbaugesellschaften übernommen, die im Zuge der Ausweitung nach Osten ihre Bestände verdoppeln und verdreifachen konnten, nicht ohne lauthals über die damit geerbten Probleme (»Platte«, Leerstand usw.) zu klagen.

Tatsächlich war der Leerstand nicht nur ein Ostberliner Problem. Während Experten und Politikberater Mitte der Neunziger Jahr noch ein rasches Bevölkerungswachstum mit bis zu 6 Millionen Berliner:innen in den Blick nahmen, waren die amtlichen Planer schon damals viel vorsichtiger. Die Grundlage des Flächennutzungsplanes 1994 war die Annahme eines Bevölkerungswachstums auf maximal 3,7 Millionen bis zum Jahr 2010. Tatsächlich wurde diese Größenordnung 2019 erreicht. Die Einwohnerzahl Berlins blieb von 1993 bis 2010 bei etwa 3,4 Millionen praktisch konstant. Auch moderne, teure Neubauten trafen selbst nach dem Regierungsumzug 1999 nicht immer auf Nachfrage. Im Durchschnitt aller LWU betrug der Leerstand Ende 2000 etwa 7 Prozent, mit Schwerpunkt in Marzahn und Hellersdorf am östlichen Stadtrand. Daraus machte die Politik eine Legitimation für eine mittelfristige Abrisspolitik in Teilen der Plattenbaubestände. Bis zum Abschluss des Programms 2011 wurden in Berlin 4446 Wohnungen »zurückgebaut«. Dabei hatten Wohnungsmarktexperten der Investitionsbank Berlin schon 2009 »eine zunehmende Marktanspannung im unteren Mietpreissegment« ausgemacht – eine erste Andeutung der Verengung des Wohnungsmarktes. Zehn Jahre lang war kaum gebaut worden.

Privatisierungen

Bis zum Jahr 2009 hatte sich jedoch viel verändert. Die wirtschaftlichen Schwächen Westberlins wurden seit 1994 nicht mehr durch Bundessubventionen und Zuschüsse zum Landeshaushalt abgefangen. Bis dahin hatten diese Mittel nicht nur zu einer ganz eigenartigen Struktur der öffentlichen Verwaltung, sondern auch zu einer Privatwirtschaft geführt, an der vor allem die Vereinnahmung der Gewinne privat war. Doch dann waren die privaten Interessen des Westberliner Bürgertums nicht mehr mit den Klasseninteressen der bundesdeutschen Bourgeoisie identisch. Und der »Aufschwung Ost« wollte sich nicht einstellen. Die Illusion eines großen Sprungs nach vorn zerplatzte nach einem kurzen Boom schon 1993. Die Arbeitslosigkeit nahm in den frühen neunziger Jahren ebenso massiv wie nachhaltig zu wie die Verschuldung des Landeshaushalts.

Grundlage der Wohnungspolitik des Senates dieser Zeit war die Einschätzung, dass die Wohnungsfrage im Prinzip gelöst sei und – abgesehen von Randgruppen – dem Markt überlassen werden konnte. Den LWU blieb in diesem Szenario die Rolle der eier-legenden Wollmilchsau: sie sollten die Berlinplanungen des Senates umsetzen (Sanierung Ost, Stadtentwicklungsgebiete), soziale Konflikte entschärfen (Quartiersmanagement), ab 1996 verstärkt Dividenden und Sonderdividenden abdrücken (Fusionen, In-sich-Geschäfte) und sich für mögliche Verkäufe hübsch machen.

Ende 1993 umfasste der Bestand der landeseigenen Wohnungsunternehmen 621.295 Wohnungen, davon 254.464 in den Westberliner, 366.831 in den Ostberliner Wohnungsbaugesellschaften, von insgesamt knapp 1,74 Millionen Wohnungen in der deutschen Hauptstadt fast 36 Prozent. In Ostberlin waren Bis Ende 1995 schon etwa 120.000 Wohnungen privatisiert. Erst 1998 setzen die Privatisierungen auch im Westen ein (Gehag: 34.000 Wohnungen). Im Jahr 2000 waren noch 396.000 Wohnungen übrig, die 21 Prozent des Gesamtwohnungsmarktes ausmachten. Doch die Privatisierungen waren noch nicht vorbei.

Zehn Jahre Austerität

Die Krise der Berliner Bankgesellschaft legte 2001 mit den Schwächen ihres Immobiliengeschäfts das Scheitern der bisherigen Landespolitik offen. Mit dem Immobilienmarkt stellte der Rot-rote-Senat auch die Wohnungspolitik auf den Prüfstand. Zwei externe Gutachten wurden handlungsleitend. Am 27. Januar 2003 legte das Beratungsunternehmen Empirica den Endbericht einer Expertenkommission vor. Gleich auf der dritten Seite stand, warum Berlin künftig keinerlei Wohnungsbauförderung mehr braucht: Die Bevölkerung werde langfristig auf 3 bis 3,1 Millionen Menschen sinken. Dass Empirica zwölf Jahre zuvor, 1991, mit der Vorhersage eines deutlichen Bevölkerungswachstums in Berlin bis zum Jahr 2000 klar falsch gelegen hatte, störte niemand. Ein halbes Jahr später erklärte die Unternehmensberatung Ernst&Young höchst vertraulich, die LWU würden »ab 2005 insgesamt Verluste« einfahren: Abnahme des Eigenkapitals, drohende Liquiditätsengpässe – all das verbunden mit dem Hinweis auf die »grundsätzliche Gefährdungslage für eine Konzernhaftung des Landes«. Kurz nach dem Großkonflikt um die Kapitalerhöhung und die Risikoabschirmung für die Bankgesellschaft musste das bei Senatoren und Abgeordneten Panik auslösen. Die Gewinnabführungen der LWU wurden ausgesetzt.

Aber mit der Drohung hatten E&Y zugleich die Idee einer Rettung verbunden: »Der derzeit (…) angestrebte Mindestbestand in den städtischen Wohnungsgesellschaften von 300.000 eigenen Wohnungen ist zu überprüfen und mithilfe geeigneter Verfahren auf ein realistisches und tatsächlich erforderliches Maß anzupassen.« Die Botschaft hieß schlicht: Verkaufen, weil das Land sonst für die Pleiten haften muss. Am 25. Mai 2004 stimmte der Senat dem Verkauf der GSW mit 65.000 Wohnungen zu. Zwei Jahre später waren die Widerstände gegen den Verkauf einer weiteren Gesellschaft, der WBM, zu stark.

Die LWU waren im Jahr 2005 insgesamt wieder zu schwarzen Zahlen zurückgekehrt. Wohnungsverkäufe spielten noch 2005/2006 eine wesentliche Rolle, dann endete der umfangreiche Bestandsabbau. Insgesamt wurden zwischen dem 31.12.2001 und 31.12.2006 etwa 110.000 Wohnungen aus dem Bestand der LWU verkauft. Entscheidend für die Stabilisierung der LWU war zum einen die schlichte Tatsache, dass die Berlinerinnen und Berliner irgendwo wohnen müssen – und deshalb für den projizierten Anstieg des Leerstands kein Platz war. Zum anderen resultierte die Stabilisierung der wirtschaftlichen Lage der LWU aus einem brutalen Sparkurs: Rechnen wir die GSW heraus, die 2004 privatisiert wurde, dann haben wir für die – mit der noch selbständigen WBG Marzahn – sieben anderen LWU des Jahres 2000 insgesamt 5092 Beschäftigte. 2009 waren es noch 2835. Eine Personalkürzung um 44 Prozent, der nicht zuletzt die Bau- und Planungskapazitäten zum Opfer fielen.

Erst 2007 legte der Senat eine langfristige Konzeption für den Betrieb der LWU vor. Auch hier wurde immer noch keine Vorfahrt für eine nachhaltige soziale Bewirtschaftung beschlossen, sondern den Unternehmen der Weg zu einer »nachhaltigen Dividendenfähigkeit« auferlegt. Der Tiefpunkt der Bestandsentwicklung war erst 2009 mit 258.000 Wohnungen erreicht, zu diesem Zeitpunkt knapp 14 Prozent aller Berliner Wohnungen.

Druck von der Straße

Kurz vor der Abgeordnetenhauswahl und dem Ende der zweiten rot-roten-Regierung zogen am 3. September 2011 einige Tausend Menschen unter der Losung »Steigende Mieten Stoppen! Damit noch was zum Leben bleibt!« durch Berlin. Keine Großorganisationen hatten mobilisiert, sondern Stadtteilgruppen und Mieter:inneninitiativen. Sie holten das Thema in die Landespolitik zurück. Der nächste Senat aus SPD und CDU musste reagieren. Lange als weiteres finanzielles Risiko für den Landeshaushalt beargwöhnt, rückten die LWU nun nach der Konsolidierung der Unternehmen und mit der Verengung des Berliner Wohnungsmarktes wieder ins Zentrum der Wohnungspolitik.

Eine Erweiterung der LWU-Bestände um 30.000 Wohnungen wurde beschlossen. Im September 2012 schloss der Senat einen Vertrag mit den eigenen Wohnungsunternehmen, das »Bündnis für soziale Wohnungspolitik und bezahlbare Mieten«, der soziale Kriterien vor allem für die Bestandsbewirtschaftung enthielt. Nicht etwa dass der Eigentümer, das Land, solche Vorgaben einfach verordnete.

Das Land etablierte eine neue Wohnungsbauförderung. Nach einer Anlaufphase zeigten sich 2015 erste Ergebnisse: 1375 Fertigstellungen bei den 6 LWU. Alle ließen sich nicht von solcher Aktivität beruhigen. Die Initiative für einen Mietenvolksentscheid erreichte Ende 2015 nicht ihre Ziele, aber die Verabschiedung des Wohnraumversorgungsgesetzes. Dort wird unter anderem die »Sicherung und Erweiterung preisgünstigen Mietwohnraums in allen Bezirken für breite Schichten der Bevölkerung (Wohnungsmarktaufgabe) als auch die Hilfestellung zu einer nachhaltigen und bedarfsgerechten Wohnraumversorgung für Haushalte in Berlin, die auf dem Wohnungsmarkt besonders benachteiligt sind und sich nicht selbst mit angemessenem Wohnraum versorgen können (Versorgungsaufgabe)« als Aufgaben der LWU festgeschrieben. Insbesondere sollen sie durch »Wohnungsneubau, Instandsetzung, Instandhaltung und Modernisierung bestehenden Wohnraums sowie Ankauf von geförderten und nicht geförderten Wohnungen zu einem ausreichenden Wohnraumangebot mit sozialverträglichen Mieten« beitragen. Auf einmal sollten die LWU wieder bauen.

Ein Zehn-Jahresplan: Die Roadmap

Im April 2016 »verabredeten«, wie es offiziell hieß, die sechs LWU mit dem Senat einen Plan über zehn Jahre zur Bestandserweiterung von knapp 300.000 auf 400.000 Wohnungen im Jahr 2026. Davon sollte 2/3 durch Wohnungsneubau, 1/3 durch Bestandsankäufe realisiert werden. Bald stellte sich heraus, dass es anders kam. Die Ziele beim Ankauf wurden überboten, die Neubauziele verfehlt. Die Gründe waren einfach: Für den Ankauf braucht es keine lange Bauplanung und Bauzeit, nach dem Kauf fließen sogleich die ersten Mieten. Für den Neubau fehlten den LWU die erforderlichen Planungs- und Bausteuerungskapazitäten. Es war auch nicht ersichtlich, warum sie diese aufbauen sollten. Wer kann schon wissen, wann ein Senat wieder auf die Idee kommt, aus Finanzgründen den Wohnungsbau zu reduzieren und eine neue Schrumpfung im Personal zu verordnen.

Doch der Ankauf von Wohnungen ist eine Umverteilung auf dem Wohnungsmarkt, keine Erweiterung des Angebots. Ein Neubaubedarf von über 100.000 Wohnungen wird wie ein Staffelstab von einem Stadtentwicklungsplan Wohnen zum nächsten weitergereicht. 2024 verbesserte der Senat die Wohnraumförderungsbestimmungen wesentlich. Das mögliche Fördervolumen stieg auf 1,5 Milliarden Euro pro Jahr. Selbst private Unternehmen finden es nun zuweilen wieder attraktiv, preisgebundene Wohnungen zu bauen. Doch die so erkauften Bindungen sind befristet. Und angesichts der Baukostensteigerungen subventioniert man mit höherer Förderung dem Markt hinterher. Weiterhin werden die politischen Neubauziele – für Berlin aktuell 20.000 Wohnungen pro Jahr, 6.000 davon durch die LWU – regelmäßig verfehlt. Bei einem schon heute existierenden Mangel und einer weiter wachsenden Bevölkerung ergibt das einen langfristig angespannten Wohnungsmarkt.

Im Herbst 2025 gibt sich die Berliner Landesregierung optimistisch, das Ziel der Roadmap mit einem kleinen Trick erreichen zu können. Der Trick besteht darin, in den Zielbestand von 400.000 die Wohnungen der ehemaligen Bad Bank der Bankgesellschaftssanierung, der heutigen berlinovo mit einzurechnen. Das könnte klappen. Aktuell entfallen im gewachsenen Gesamtwohnungsmarkt von inzwischen über 2 Millionen Wohnungen auf die sechs LWU knapp 18 Prozent. Mit der berlinovo werden es Ende 2026 gut 19 Prozent sein.

Projektionen und Realitäten

Die sechs landeseigenen Wohnungsunternehmen (LWU) Berlins – die degewo, GEWOBAG, gesobau, HOWOGE, Stadt und Land und WBM – sind zentrale Instrumente zur Gestaltung der Wohnungspolitik in Berlin. 2019 schrieb die damalige AöR Wohnraumversorgung Berlin: »Zusammengerechnet wären sie mit knapp 323.000 Wohnungen (Stand Ende 2019) das zweitgrößte Wohnungsunternehmen in Deutschland«. Ende 2024 waren es sogar 366.496 Wohnungen. Aber der Konjunktiv im Zitat sollte nicht überlesen werden: Zusammengerechnet »wären sie« etwas sehr Großes – sie wollen und sollen sich aber nicht einfach zusammenrechnen lassen.

Die Unternehmensstruktur der Berliner LWU hat sich seit 1990 unter dem Einfluss verschiedener Faktoren sehr dynamisch, aber nicht immer rationell entwickelt. Im Zusammenhang mit dem notwendigen Neubau hat sich gezeigt, dass die entstandenen Strukturen und wirtschaftlichen Möglichkeiten der Unternehmen dem Bedarf nicht gewachsen sind. Auch nach Anlauf des Neubaus entfiel 2019 bis 2024 etwas über die Hälfte der Bestandserweiterung der LWU auf Ankäufe.

Bis Ende 2026 stehen mit dem Klimapakt der Landesunternehmen, der Wärmeplanung, der lange angekündigten neuen Roadmap für die weitere Bestandserweiterung der LWU und schließlich den Abgeordnetenhauswahlen im September viele Entscheidungen an. Gerne wird in diesem Zusammenhang von Weichenstellungen geredet, so als ob die Gleise alle schon gelegt sind. Tatsächlich fehlt es derzeit jedoch oft schon an einer Vorstellung vom Startpunkt, vom Ziel und dem Weg dazwischen. Ohne eine realistische Intervention der breiten stadtpolitischen Linken wird die nächste Roadmap nur eine Zusammenfassung der bestehenden Unternehmensplanungen.

Mieten und Kosten der LWU

Was ist realistisch? Auf dem Berliner Wohnungsmarkt zeigen sich die gleichen Entwicklungen wie anderswo: Das unzureichende Angebot führt zu steigenden Angebotsmieten und Immobilienpreisen, aber auch die Mieten im Bestand nehmen zu. Der Vergleich mit dem Mietspiegelniveau ergibt, dass die LWU – mit einem gewissen Abstand – dem Markt folgen. Real ist der Abstand noch größer, als Tabelle 1 angibt, denn der Durchschnitt für die LWU wird mit dem Median für den Gesamtmarkt verglichen. Der Median liegt aber immer unter dem arithmetischen Mittel. Eine Durchschnittsmiete für den Gesamtmarkt ergab nur der Zensus für 2022. Es waren 7,67 Euro gegenüber einem Durchschnitt der LWU von 6,40. Diese werden insoweit ihrem öffentlichen Auftrag gerecht und wirken mietpreisdämpfend. Sie sind aber sowohl als Anbieter von Wohnraum wie als Nachfrager von Lieferungen, Leistungen und Personal Marktteilnehmer und bestimmen den Trend nicht. Der Wunsch, dass Wohnungen »keine Ware« sein sollen, nimmt diesen Zusammenhang nicht ernst.

Ein bekannter Spruch behauptet, ein Bild sage mehr als Tausend Worte. Von Zahlen ist an dieser Stelle leider selten die Rede. Dabei zeigt erst eine Gegenüberstellung der Ertrags- und Aufwandsentwicklung, worauf die relativ konfliktfreie LWU- Politik der ersten Jahre von Rot-rot-grün beruhte: Die Aufwendungen der LWU blieben bis 2018 weitgehend stabil, während die Erträge stiegen. Steigende Jahresergebnisse gaben zu vielen Diskussionen Anlass, wie sie denn sinnvoll verwendet werden könnten.

Seit 2019 sieht es anders aus. Der erbitterte Widerstand gegen den Mietendeckel bei den LWU hatte auch, aber nicht nur ideologische Gründe. Mit steigenden Kosten sind die Überschüsse zurückgegangen, angesichts der Investitionsanforderungen ein reales Problem. Die Unternehmen sollen aber umfangreiche Investitionen in den Bestand und die Bestandserweiterung unternehmen, die auch Eigenkapital erfordern. In dieser Situation hat der CDU-SPD-Senat ihnen mit der Kooperationsvereinbarung 2024 größere Möglichkeiten zu Mieterhöhungen eingeräumt, statt eine rationelle Investitionsstrategie des Landes zu entwickeln.

Gestiegene Preise und bauliche Anforderungen zeigen sich zum Beispiel in der Instandhaltung. Es gibt große Unterschiede zwischen den Unternehmen, die der unterschiedlichen Struktur der Bestände, aber auch der verschiedenen Finanzkraft geschuldet sind. Doch in den letzten Jahren hat sich einiges geändert: Von 2019 auf 2024 nahm der Durchschnitt über alle sechs LWU von 25 auf 32 Euro pro Quadratmeter und Jahr zu.
Entgegen manchen Husarenmeldungen ist die wirtschaftliche Lage der LWU stabil, was sich auch in den Bilanzen zeigt. Der überwiegende Teil des Vermögens entfällt auf das Anlagenvermögen. Auf der anderen Seite ist die Eigenkapitalquote in den Wachstumsjahren von 32 auf 23 Prozent zurückgegangen, doch für die Fortführung ihres Geschäftsmodells ist das sicher hinreichend. Eine andere Frage ist, ob damit den Investitionserfordernissen in Neubau und energetischer Modernisierung weiterhin genügt werden kann.

Der Unterschied

Trotzdem, das öffentliche Eigentum macht einen Unterschied, denn es ist einer politischen, demokratischen Kontrolle zugänglich. Private Investoren und Wohnungskonzerne wie die Vonovia haben in den letzten Jahren ihren Neubau eingestampft, die Berliner LWU nicht.

Das öffentliche Eigentum ist aber auch kein Zauberstab. Es ist nicht zu erwarten, dass die LWU bei unveränderten Rahmenbedingungen auch nur die Neubauziele des derzeitigen Senats nachhaltig erreichen könnten. Von den etwa 10.000 bezahlbaren Wohnungen pro Jahr, die für eine spürbare Entlastung des Wohnungsmarktes nötig wären, ganz zu schweigen. Also müssen die Rahmenbedingungen geändert werden.

Erschienen in: Lunapark21, Heft 67 (Winter 2025/26), spezial Hausaufgaben: Konfliktfeld Wohnen

Alle Beiträge aus diesem spezial als Leseprobe (PDF, kostenfrei):

Beschlossene Ziele, verschiedene Interessen. Probleme einer sozial(v)erträglichen Wärmewende nicht nur in Berlin

und

Krisen zeichnen sich dadurch aus, dass mensch nicht weiß, wo zuerst anfangen. Alles ist wichtig, alles ist dringend. Deshalb gibt es immer die Versuchung, zunächst gar nichts zu tun. Klimakatastrophe? Ja, sicher – aber ich bin kein Eisbär. Klar, die Frage ist, wie lange man in einer europäischen Millionenstadt noch leben kann.

Alle bemerken die zunehmende Überhitzung der Stadt im Sommer. Aber weil es alle merken, wird sich ja bestimmt jemand darum kümmern. Das gleiche Bedürfnis, einen lebenswerten Platz zum Leben zu haben, führt nicht immer zu gemeinsamen Schlussfolgerungen. Auch Menschen, die unter genau den gleichen Bedingungen leben, entwickeln sehr verschiedene, ja gegensätzliche Interessen, je nachdem, wie sie sich selbst und ihre Möglichkeiten einschätzen.

Die andere Frage ist ja, wie teuer es wird. Nur ein Bruchteil der alltäglichen Konflikte in der Wohnungssuche, um Mieterhöhungen, Betriebskosten und Wohnkostenübernahmen erreicht die Miet- und Sozialberatungsstellen. Die Preissteigerungen 2021-23 haben die privaten Haushalte nochmal unter zusätzlichen Druck gesetzt. Vor diesem Hintergrund löst die Diskussion um die notwendige »Wärmewende« auch bei gut aufgestellten Eigenheimbesitzerinnen und vielen, die ihre Miete durchaus noch zahlen können, existenzielle Ängste aus.

Das Land Berlin hat sich im Klimaschutz- und Energiewendegesetz 2021 das Ziel gesetzt, bis 2045 klimaneutral zu werden. Eine allgemeine, politisch und rechtlich verbindliche Aufgabe. Aber wie kann dieses Ziel erreicht werden? Zwar ist der Primärenergieverbrauch Berlins im Zuge der Deindustrialisierung und der Modernisierung der Infrastruktur seit 1990 um etwa 40 Prozent zurückgegangen. Die Braunkohle wurde bis zum Jahr 2000 weitgehend, bis 2018 vollständig als Primärenergieträger abgelöst, der Steinkohle- und Mineralölverbrauch deutlich reduziert. Gleichzeitig stieg der Anteil von Erdgas am verminderten Primärenergieverbrauch von 16 auf fast 50 Prozent.

Für die CO2-Bilanz war all das positiv. Der CO2-Ausstoß für den gleichen Heizwert wird beim Umstieg von Steinkohle auf Erdgas um etwa ein Drittel vermindert. Die Gesamtemissionen wurden gegenüber 1990 halbiert. Doch wie es weitergehen soll, ist unklar. Zwar erfordert auch die Umstellung eines Kraftwerks von Kohle auf Gas große Investitionen. Eine Umstellung auf erneuerbare Energie erfordert jedoch einen Systemwechsel.

Schlüsselbranche Wohnungswirtschaft

In Berlin fallen mehr als 40 Prozent der CO2-Emissionen für Heizung und die Bereitstellung von Warmwasser in Gebäuden an. Im Bestand geht es um insgesamt gut 2 Millionen Wohnungen mit über 150 Millionen qm Wohnfläche (Zensus 2022). Für das Erreichen der Klimaneutralität ist die Situation in der Hauptstadt sicher nicht die schlechteste, denn prägend für Berlin ist der Geschosswohnungsbau mit Mehrfamilienhäusern, die aufgrund des geringeren Anteils der Gebäudehülle und einer im Durchschnitt besseren Ausnutzung des Wohnraums in der Regel effizienter sind als Ein- oder Zweifamilienhäuser. Heizungstechnisch entfallen 43 Prozent auf Fernwärme, 41 Prozent auf Zentral- und 12 Prozent auf Etagenheizungen, der Rest auf andere Heizungsarten. Bei den Energieträgern der Wärmeerzeugung dominiert das Erdgas. Zum einen wird bei den Energieträgern der Heizung für 46 Prozent aller Wohnungen direkt Gas angegeben. Zum anderen wissen wir, dass auch die Fernwärme zu 60 Prozent aus Erdgas erzeugt wird, das macht nochmal 26, zusammen 71 Prozent Erdgas. Nur 11 Prozent der Fernwärme stammen aus erneuerbaren Energiequellen. Jenseits der Fernwärme sieht es noch schlechter aus: Auf erneuerbare Energieträger entfielen hier 2022 gerade 1,2 Prozent, auf Strom – egal welcher Erzeugung – 0,9 Prozent. Insgesamt heißt das aber: Nur 6 Prozent der Wärmeerzeugung im Wohnungsbereich stammten aus erneuerbaren Energien.

Der Weg zur Klimaneutralität im Wohnungssektor ist also eine der zentralen Herausforderungen. Es geht dabei um verschiedene Probleme, die mit verschiedenen Mitteln angegangen werden müssen. Im Bestand müssen die Energieträger für Nah- und Fernwärmenetze sowie von Wärmepumpen auf erneuerbare Quellen umgestellt, die Wärmenetze ausgebaut, die Wärmetechnik in den Gebäuden modernisiert und die Energieeffizienz erhöht werden.

Wie werden die neuen Strukturen der Energie- und Wärmeversorgung reguliert? Wie wird verhindert, dass überhöhte Wärmepreise aufgerufen werden, und dass Verbraucherinnen und Verbraucher die Kosten für wirtschaftliche Fehlkalkulationen tragen müssen? Wie sind Mechanismen des Ausgleichs zwischen Gebieten mit unterschiedlichen Voraussetzungen für die Nutzung erneuerbarer Energien möglich, und wie können nichtprofitorientierte (gemeinwohlorientierte) Angebotsstrukturen unterstützt, gefördert und gesichert werden?

Projektionsfläche Wärmeplanung

Das politische Ziel ist beschlossen. Die realen Bemühungen um die Wärmewende sind aber nicht nach den sachlichen Problemen und ihren Zusammenhängen verknüpft, sondern nach Grundstücks- und Unternehmensgrenzen, nach Ressort- und Bezirkszuständigkeiten fragmentiert. Es fehlt eine schlüssige Strategie, wie der Umbau gelingen kann, ohne dass es zu massiven Wohnkostensteigerungen kommt. Investitionsentscheidungen sind Eigentümerentscheidungen. Über Jahre war die energetische Modernisierung eine Strategie, die wesentlich durch die Möglichkeit für Mieterhöhungen angetrieben wurde.1 Inzwischen befürchten Eigentümer eher, dass sie drohende Kosten nicht auf Mieter:innen umlegen können. Zumal nicht immer klar ist, mit welcher technischen Entscheidung heute man übermorgen noch richtig liegt.

Deshalb ist für Vermieter das Contracting eine attraktive Alternative. Die Wärmeversorgung wird an einen Anbieter vergeben, der die ökologischen Standards erfüllen soll, und dafür wird den Mieter:innen mit den Betriebskosten die Rechnung präsentiert. Der Vermieter aber ist aus der Verantwortung. Erfahrungen mit bestehenden Contracting-Modellen zeigen, dass dabei die Mieter:innen den Preissteigerungen ungeschützt ausgeliefert sein können.

Die große Antwort der Politik heißt Wärmeplanung. Im Prinzip gibt der Prozess der Wärmeplanung die Möglichkeit, lokale Bedarfe und Ressourcen zu identifizieren und verschiedene Interessen an der Wärmewende konstruktiv zusammenzuführen. Voraussetzung ist eine Kooperation der entsprechend qualifizierten Stellen der öffentlichen Verwaltung, der Versorger und der Wohnungsunternehmen. Zugleich müssen die Erwartungen an die Wärmeplanung realistisch bleiben. Es handelt sich um einen langen Prozess, durch den Leitplanken für Investitionsentscheidungen gesetzt und fortlaufend nachjustiert werden. Sackgassen und Irrtümer nicht ausgeschlossen.

Ende Oktober hat die Umweltverwaltung den Beteiligungsprozess zum Entwurf des »Berliner Wärmeplans 2026« eröffnet. So umfangreich die Ausarbeitung ist, sie kann nicht alle Fragen beantworten. Und die Antworten, die sie gibt, sind in keiner Weise verbindlich: Wie gesagt, Investitionsentscheidungen sind eben Eigentü-merentscheidungen. Es gibt nur einen Eigentümer, den das Land Berlin in die Pflicht nehmen kann: sich selbst. Die öffentlichen Liegenschaften und die öffentlichen Unternehmen können und müssen insofern ein Ausgangspunkt für quartiersbezogene Lösungen und eine neue Energieinfrastruktur sein.

Im Zentrum stehen dabei neben dem öffentlichen Fernwärmenetz die Verwaltung der Landesimmobilien und die landeseigenen Wohnungsunternehmen (LWU) mit ihren großen Wohnungsbeständen.

Energetische Modernisierung

Über den Gebäudezustand sind wir nicht immer gut informiert. Genau kennen wir die Verteilung auf die Energieeffizienzklassen nur für die landeseigenen Wohnungsunternehmen. Anfang 2024 entfielen auf die beste Klasse A gut 3 Prozent, auf B immerhin 20 Prozent und auf C 31 Prozent des Wohnungsbestands. In der Energieeffizienzklasse D befanden sich 24 Prozent der Wohnungen. Auf jeden Fall umfangreich modernisiert werden müssen die Wohnungen in den Klasse E bis H, zusammen 22 Prozent des Bestandes der LWU. Eine Ertüchtigung des gesamten Wohnungsbestandes der LWU auf mindestens Energieeffizienzklasse C in 20 Jahren bedeutet, dass die Hälfte des Bestands saniert werden muss. Es werden in der Zukunft auch Gebäude angefasst werden müssen, die aus heutiger Sicht noch als unproblematisch gelten. Realistisch ist dieses Unterfangen nur bei einem Sanierungstempo von etwa 2,5 Prozent des Gesamtbestandes pro Jahr.

Für den gesamten Wohnungsbestand in Berlin ist damit zu rechnen, dass eine höhere Sanierungsquote nötig ist. Tatsächlich waren Sanierungen in solchen Größenordnungen in den 90er Jahren in Ostdeutschland aufgrund der erheblichen offensichtlichen Investitionsbedarfe durchaus möglich. Das ist aber nur mit den Möglichkeiten industrieller Vorfertigung und serieller Umsetzung zu schaffen. Und nur im Rahmen einer geplanten, mehrjährigen Anstrengung, die auf effektive Großsanierungen setzt.

Eine mögliche Strategie würde die energetisch schlechtesten Gebäude zuerst sanieren. Nur finden sich dort auch besonders viele Wohnungen mit noch relativ geringeren Mieten.

Bisher finanzieren Wohnungsunternehmen die Kosten für die energetische Modernisierung durch die Umlage der Kosten auf die Mieter:innen und in einem geringen Umfang aus Förderprogrammen. Konditionen und Volumen der aktuellen Förderprogramme sind zur Zeit auf Einzelmaßnahmen oder Pilotprojekte ausgelegt. Mieterhöhungen sind beschränkt. Also wird das Problem in die Zukunft geschoben, und die Sanierungsquote ist viel zu gering, aktuell knapp ein Prozent pro Jahr.

Großvermieter, auch die öffentlichen Unternehmen, setzen daher zur Zeit offenbar ganz auf Veränderungen in der Fernwärmeversorgung. Sie hätten gerne eine Dekarbonisierung der Energieträger ohne große Veränderungen für die eigene Heizungstechnik. Zugleich ist eine Absenkung der Temperatur in den derzeitigen Berliner Hochtemperaturnetzen denkbar.

Damit werden neue Wärmetauscher und eine dezentrale Warmwasserversorgung nötig, vielleicht auch neue Heizkörper. Dies fällt weiterhin in die Verantwortung der Wohnungseigentümer und Vermieter.

Rolle der Energieversorger

Berlin hat 2021 und 2024 von Vattenfall erst das Berliner Stromnetz und dann das größte Fernwärmenetz Europas zurückgekauft. Die Vattenfall Wärme Berlin AG wurde zur Berliner Energie und Wärme GmbH (bew) im Eigentum des Landes. Damit hat das Land die Möglichkeit zur Gestaltung der neuen Strom- und Fernwärmeinfrastruktur gewonnen, und damit auch eine große Verantwortung übernommen. So sind zum Beispiel die sogenannten dezentralen Lösungen der Wärmeerzeugung weitestgehend auf eine stabile, in der Regel nicht dezentrale Stromversorgung angewiesen. Umfangreiche Investitionen in den Ausbau des Berliner Stromnetzes müssen dafür realisiert und finanziert werden, ohne dass dabei die Strompreise durch die Decke gehen.

Die bestehenden Fernwärmenetze müssen parallel grundlegend überprüft und umgebaut werden, um die Klimaziele zu erreichen. Dabei sind die Möglichkeiten zur Erweiterung entgegen der öffentlichen Wahrnehmung und vielleicht auch Erwartungen begrenzt. An der Errichtung neuer und zusätzlicher Wärmenetze in Gebieten, die nicht über Einzellösungen versorgt werden können, führt daher kein Weg vorbei. Hinzu kommt die Umstellung der Energieträger. Die derzeitigen Programme zur Förderung von Wärmepumpen usw. stellen auf Hausbesitzer, auf Vermieter oder das selbstgenutzte Wohneigentum ab. Fernwärmebetreiber haben davon wenig. Was heißt das? Einen wesentlichen Teil der bis 2030 erfolgenden Schritte zur Dekarbonisierung wird die bew nicht durch die Umstellung auf Erneuerbare, sondern durch die Umstellung der letzten Steinkohleverwendung auf Erdgas erbringen. Das ist eine echte Reduktion, aber keine abschließende Lösung.

Die Investitionskosten für den langfristigen Ausstieg aus den fossilen Energien sind hoch, wie Susanne Hunneke von der bew auf einem Forum des Berliner Mietervereins im Mai 2025 vorrechnete.² Wie sehr das am Ende die Verbraucher belastet, das wird neben den öffentlichen Investitionen und dem Zinsniveau wesentlich vom Gebäudezustand abhängen – womit wir wieder bei den Wohnungsunternehmen wären.

Zwischen der Erhöhung der Energieeffizienz und der Umstellung auf erneuerbare Energien besteht eine Wechselwirkung, bei der ortsbezogen (d.h. im jeweiligen Quartier) optimierte Lösungen gefunden werden müssen. Um diese Lösungen zu finden und wirksam anzuschieben, muss man seine Wohnungsbestände genau kennen. Eine Strategie, die einseitig auf die Optimierung der Energieeffizienz setzt, ist vor diesem Hintergrund nicht zielführend. Ein Outsourcing aller Probleme an die Versorger genauso wenig.

Konsequenzen, sozial und politisch

Gerade die Wohnungsbestände der LWU sind geeignet, großmaßstäblich neue Lösungen und neue Strukturen der Wärme- und Energieversorgung aufzubauen, die auch die umgebenden Quartiere einbeziehen. Um ein entsprechendes Investitionsprogramm zu konzipieren, müssen viele Fragen beantwortet werden: Gibt es brauchbare Beschreibungen von Gebäudetypen und/oder Quartieren mit ähnlichen Sanierungsanforderungen?

Können daraus koordinierte, auch unternehmensübergreifende Strategien entwickelt werden? Wo gibt es einen Stau bei nichterledigten Instandhaltungen? Welche lokalen Kooperationsmodelle bei der Wärmeversorgung gibt es, welche Modelle können neu entwickelt werden? Welche Erfahrungen liegen dazu vor? Umfassende Modernisierungsmaßnahmen dieser Art bedeuten große Eingriffe in die sozialen Quartiersstrukturen vor Ort und können Aufwertungsprozesse auslösen und befördern.

Wie gelingt es, Mieter:innen durch Mitbestimmung und Mitwirkung bei der Planung und der Umsetzung von Maßnahmen der energetischen Modernisierung und der Umstellung der Wärmeversorgung einzubeziehen und so sowohl die Wirksamkeit dieser Maßnahmen langfristig zu verbessern als auch die soziale Nachhaltigkeit sicherzustellen?

Nach unseren Schätzungen betragen die vollen Kosten einer energetischen Modernisierung (je nach Ausgangslage) zur Zeit bis zu 1000 Euro pro Quadratmeter Wohnfläche.

Das ist nicht sozialverträglich allein aus den Mieten zu bezahlen. Auch die resultierenden Einsparungen bei den Betriebskosten können solche Investitionen nicht refinanzieren, denn sie belaufen sich nicht selten auf weniger als 1 Euro pro Quadratmeter und Monat. Zum Vergleich: 2024 betrugen allein die Instandhaltungskosten der LWU 32 Euro pro Quadratmeter und Jahr. Die Mehrkosten einer energetischen Modernisierung im hier skizzierten Umfang bedeuten für die LWU etwa eine Verdopplung dieser Aufwendungen. Diese Kosten können nicht aus den Jahresüberschüssen der Unternehmen bezahlt werden, die bei nur 11 Prozent der Gesamterträge liegen. Sollten die Mehrkosten aus den Bestandsmieten refinanziert werden, bedeutete das eine Steigerung der Wohnkosten für Mieter:innen von über 25 Prozent, die durch Einsparungen bei den Heizkosten nur zu einem geringen Anteil ausgeglichen werden. Selbst wenn der Bund in diesem Szenario 30 Prozent der Aufwendungen subventioniert, verbliebe eine Investitionslücke, die Wohnkostensteigerungen von etwa 20 Prozent nötig macht. Dies zeigt:
Ohne ein effektives Investitionsprogramm des Landes für die LWU und umfangreiche Förderungen für andere Eigentümer wird ein sozialverträglicher ökologischer Umbau nicht möglich sein.

Eine sozialverträgliche energetische Modernisierung der Wohnungsbestände der LWU kann nur eine warmmietenneutrale Sanierung sein – eine Modernisierung ohne Erhöhung der Wohnkosten. Dies erscheint derzeit nur schwierig erreichbar – und dennoch muss alles unternommen werden, um sich dieser Aufgabe zu stellen. Dabei müssen alle Instrumente auf den Prüfstand, die dabei helfen können, diesen Prozess zu unterstützen. Dazu gehört im Fall der LWU auch die Möglichkeit einer Erhöhung des Eigenkapitals, denn anders als Förderprogramme mit regelmäßiger Unsicherheit über die Fortsetzung des Programms abhängig von der Haushaltslage und dem möglichen Wechsel von Regierungskonstellationen schafft eine konditionierte Eigenkapitalzuführung Planungssicherheit für die öffentlichen Unternehmen. Damit wird der Aufbau angemessener und effektiver Strukturen und Kooperationsbeziehungen möglich.

Zugleich sollten auch die weiterhin nötigen Förderprogramme für private Vermieter die Eigentümer stärker zur Kooperation anhalten. Zur Entwicklung und Umsetzung einer solchen Programmatik ist aber – genau wie beim Wohnungsneubau – ein Kulturwandel auf Seiten des Gesellschafters der LWU nötig: von einer begleitenden, ausschließlich auf finanzielle Anreize setzenden zu einer lenkenden und gestaltenden Rolle in der Investitionspolitik. Es wäre das Gegenteil der in den letzten Jahrzehnten erlernten politischen Grundhaltung aller Parteien.

Martin Reents und Sebastian Gerhardt engagieren sich im Netzwerk Berlin – Wohnen 2030

Anmerkungen:

Erschienen in: Lunapark21, Heft 67 (Winter 2025/26)

Welches Angebot? Welche Nachfrage? Eigentumsfragen auf dem deutschen Wohnungsmarkt

Ende November 2025 vermeldeten die Medien, dass von 2015 bis 2024 die Angebotsmieten in Berlin um »fast 100 Prozent« – genau: 96,6 Prozent – gestiegen sind. In absoluten Zahlen: von 8,45 Euro pro Quadratmeter und Monat auf 16,64. Trotzdem hielt sich die Aufregung über die Meldung in Grenzen. Die Wohnungssuchenden in der Hauptstadt wissen ohnehin, wie es aussieht. Und die meisten Bestandsmieter tangierte die Mitteilung nur peripher. Sie haben eher nicht vor, umzuziehen. Wer nicht mehr an seiner alten Wohnung hängt, hängt doch am alten Mietvertrag. Die Mietenbewegung mobilisiert gern mit dem Slogan: »Wir bleiben alle!« Für immer mehr Menschen steigt die Wohnkostenbelastung. Eine Studie jagt die andere. Doch solange man noch bleiben kann, kann man Meldungen über den Anstieg der Angebotsmieten erstmal ignorieren.

Der Berliner Wohnungsmarkt hat sicher eine ganze Reihe von Besonderheiten. Eine oft hervorgehobene Besonderheit fällt in der näheren Umgebung allerdings nicht wirklich auf: Über 80 Prozent der Berliner Wohnungen werden von Mieterhaushalten bewohnt – so wie in Leipzig oder Rostock, in Halle oder Dresden, in Potsdam oder Schwerin, Magdeburg oder Chemnitz. Kurz: Unter den ostdeutschen Großstädten ist die Berliner Situation nicht die Ausnahme, sondern die Regel. Dagegen gibt es nur eine westdeutsche Kommune, für die gleiches zutrifft: Frankfurt am Main. Schon in Hamburg beträgt die Quote des selbstgenutzten Wohneigentums 21 Prozent.

Freiheit durch Eigentum?

Bundesweit entfallen 43 Prozent der belegten Wohnungen auf selbstgenutztes Wohneigentum. Jenseits der großen Städte ist dies oft auch die Wohnform für die Mehrheit der abhängig Beschäftigten. Doch unter den Bundesländern haben nur das Saarland, Rheinland-Pfalz und Baden-Württemberg eine Wohneigentumsquote von mehr als 50 Prozent; Niedersachsen verfehlt die Marke knapp. In Eigentümerhaushalten beträgt die Wohnfläche pro Person 65 Quadratmeter, in Mieterhaushalten nur 48,5 Quadratmeter. Für die Hälfte der Eigentümerhaushalte gilt, dass sie sich den Traum vom freistehenden Einfamilienhaus erfüllen konnten. Unter Mieterhaushalten gilt das nur für 10 Prozent.

Doch so oft auch in Umfragen das Wohnen im Eigentum als bevorzugte Perspektive angegeben wird, die Nachteile sind nicht weniger bekannt. So kann die Dynamik des Kapitalismus nur zu leicht mit dem Wohnen in der eigenen Immobilie in Widerspruch treten: Wenn ein neuer Job andernorts zu suchen ist, findet sich nicht immer eine neue Käuferin oder ein neuer Käufer für das alte Heim. Und nicht alle Häuser oder Eigentumswohnungen sind schon abbezahlt. Für das einmal erworbene Eigentum müssen Millionen von Pendlerinnen und Pendlern lange Arbeitswege in Kauf nehmen.

Bis ins erste Halbjahr 2022 stiegen die Immobilienpreise so stark, dass selbst die niedrigen Zinsen den Kauf von Wohneigentum nicht wirklich erleichterten. Seither sind die Preise etwas zurückgegangen. Doch im Oktober 2025 stellte die Bundesregierung fest: »Bei unteren Einkommensklassen machen inzwischen Wohneigentumsbildung durch Erbschaften bzw. Schenkungen von Immobilien etwa die Hälfte des Eigentumserwerbs aus. Die familiäre Unterstützung gewinnt daher bei diesen Haushalten immer mehr an Bedeutung.«

Freiheit trotz Miete?

Der besonderen Bedeutung der Wohnungsvermietung hat das Bundesverfassungsgericht 1993 in einer Grundsatzentscheidung Rechnung getragen, die auch das Besitzrecht des Mieters an der gemieteten Wohnung unter den Schutz des Artikel 14 Grundgesetz stellte. Zur Begründung führte es aus: »Die Eigentumsgarantie soll dem Grundrechtsträger einen Freiraum im vermögensrechtlichen Bereich erhalten und dem Einzelnen damit die Entfaltung und eigenverantwortliche Gestaltung seines Lebens ermöglichen. (…) Die Wohnung ist für jedermann Mittelpunkt seiner privaten Existenz. Der Einzelne ist auf ihren Gebrauch zur Befriedigung elementarer Lebensbedürfnisse sowie zur Freiheitssicherung und Entfaltung seiner Persönlichkeit angewiesen. Der Großteil der Bevölkerung kann zur Deckung seines Wohnbedarfs jedoch nicht auf Eigentum zurückgreifen, sondern ist gezwungen, Wohnraum zu mieten. Das Besitzrecht des Mieters erfüllt unter diesen Umständen Funktionen, wie sie typischerweise dem Sacheigentum zukommen.«

Allerdings hat der Mieter »… keine originäre, sondern nur eine abgeleitete Beziehung zu dem von einem anderen geschaffenen Wohnraum. Er beansprucht Schutz gegenüber dem Vermieter, von dem er seine Rechte ableitet und der ihm diese Rechtsposition in Wahrnehmung seiner privatrechtlichen Eigentümerbefugnisse überhaupt erst eingeräumt hat. Auch der Vermieter kann für aus dem Mietvertrag gegenüber dem Mieter fließende Ansprüche das Grundrecht aus Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG in Anspruch nehmen (…) Das steht der Anerkennung des Besitzrechts des Mieters als Eigentum im Sinne des Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG indes nicht entgegen. Daraus folgt vielmehr nur die Notwendigkeit einer gesetzlichen Ausgestaltung. Der Gesetzgeber muß in Erfüllung seines Auftrages aus Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG die beiden miteinander konkurrierenden Eigentumspositionen inhaltlich ausgestalten, gegeneinander abgrenzen und die jeweiligen Befugnisse so bestimmen, daß die beiden Eigentumspositionen angemessen gewahrt werden.«

Diese höchstrichterliche Aufgabenbeschreibung fasste langfristige Entwicklungen des deutschen Wohnungsmietrechts zusammen, wie sie insbesondere in den Bestimmungen zum Kündigungsschutz und Mieterhöhungen sowie im Vorherrschen unbefristeter Mietverträge deutlich werden. Dank solcher Mieterrechte lag der durchschnittliche Anstieg der Nettokaltmieten im Bestand für Gesamtdeutschland bis Anfang 2022 etwa im Bereich der Steigerung der Verbraucherpreise – und blieb dann deutlich hinter der Inflationsrate zurück. Für abhängig Beschäftigte, d.h. für die Mehrheit der Bevölkerung, bilden die Kosten der Wohnung regelmäßig den größten Einzelposten auf der Ausgabenseite und stellen damit einen erheblichen Teil der Reproduktionskosten der Ware Arbeitskraft dar. Die Rechte von Bestandsmietern anzutasten, ist in Deutschland mit einem hohen politischen Risiko verbunden.

Die Ausgestaltung des Mietrechts macht aber auch deutlich, dass in der Beschreibung des Mietverhältnisses als eines »eigentumsähnlichen« Rechts »ähnlich« nicht »gleich« bedeutet. Und erstmal muss man selbstverständlich einen Mietvertrag haben.

Nicht alle sind klein: die Privatvermieter

Die Besonderheit der Nachfrage nach Wohnungen besteht darin, dass hier direkt über die räumlichen Bedingungen des persönlichen Lebens entschieden wird. Die Besonderheit des Angebots von Wohnungen besteht darin, dass die Anfangsinvestitionen sehr hoch und das gebildete Vermögen sehr unbeweglich sind. Wenn sich die Geschäfte von einem Ort entfernen, wird das teuerste Gebäude entwertet.

Gut 60 Prozent aller Mietwohnungen, gut 14 Millionen, werden von Privatvermietern angeboten, d.h. von Einzelpersonen und Eigentümergemeinschaften. In vielen Fällen handelt es sich dabei tatsächlich um Kleinvermieter mit ein oder zwei Wohnungen. Eine Tatsache, die von der Immobilienlobby gern betont wird. Nur ist das bewusst und grob irreführend, denn wie das Vermögen insgesamt, ist das Immobilienvermögen sehr ungleich verteilt. Bei den meisten Haushalten besteht das Immobilienvermögen allein aus dem Hauptwohnsitz. Lediglich etwa 20 Prozent aller Haushalte haben andere Immobilien wie Mietwohnungen oder Grundstücke. Und nur etwa 4 Prozent aller Haushalte erhalten relevante Einkommen durch Vermietung oder Verpachtung aller Art, zumeist von Wohnungen. Auf sie entfallen über 60 Prozent aller Einnahmen privater Haushalte aus Vermietung und Verpachtung.

Die amtliche Statistik spricht hier von »privaten Kleinanbietern«, was nett und persönlich klingt. Doch sind diese Haushalte nicht nur durchschnittlich deutlich reicher als die meisten Bewohnerinnen und Bewohner des Landes; das Wort »klein« suggeriert hier auch für verschiedene Anbieter sehr Differenziertes: Für einige bedeutet es Verluste, für viele einen Vermögenswert, aber ohne nennenswerte Erträge daraus erzielen zu können. Eine relevante Minderheit schafft es auch, größere Einnahmen aus den Mietobjekten zu gewinnen. Auch wenn der durchschnittliche Umsatz dieser privaten Vermieter im Vergleich zu Unternehmen in anderen Wirtschaftszweigen eher gering ist – in der Verfügung über erhebliche Vermögenswerte stechen diese privaten Haushalte klar heraus.

Privatwirtschaftlich, öffentlich, genossenschaftlich

Die Wohnungsunternehmen unterscheiden sich wesentlich nach Eigentumsform und Strategie. Die privatwirtschaftlichen Unternehmen mit etwa 3,5 Millionen Wohnungen (15 Prozent) sind durch eine hohe Konzentration der Bestände in Gebieten mit angespannten Wohnungsmärkten und durch eine hohe Konzentration des Kapitals gekennzeichnet: Auf die größten fünf Unternehmen, Vonovia, LEG Wohnen, Vivawest, TAG und Grand Property kommen schon fast eine Million Wohnungen. Diese Konzentration in der Branche ist auch ein Ergebnis gescheiterter Planungen (siehe Beitrag ab Seite 31). Mit der Krise 2008/09 war die Zeit der Privatisierungen erst einmal vorbei. In einem ersten Schritt mussten sich die Unternehmen von kurzfristigen Verkaufsperspektiven verabschieden und Strategien für die Bestandsbewirtschaftung entwickeln. Im zweiten Schritt platzte der Traum von immer weiter steigenden Preisen und Verkaufszahlen. Die Bestandsmieten schließlich konnten gar nicht so hoch getrieben werden, wie es den im Boom gezahlten Immobilienpreisen entsprochen hätte. Die Übernahme der Deutschen Wohnen durch die Vonovia sorgte 2022 noch einmal für hohe Transaktionszahlen. Diese Zahlen bedeuten kein Wachstum, sondern angesichts neuer Risiken eine Konsolidierung.

Die öffentlichen Wohnungsunternehmen haben einen Marktanteil von mehr als 12 Prozent, etwa 2,9 Millionen Wohnungen. Vor allem in den Stadtstaaten, in Großstädten und in Ostdeutschland sind sie entscheidende Anbieter, manchmal in schrumpfenden, manchmal in stark wachsenden Wohnungsmärkten. Auch hier gibt es sehr große Unternehmen mit ihren eigenen Schwierigkeiten (Seite 51-55). Jedoch ist die Konzentration deutlich geringer. Auf die zehn größten öffentlichen Wohnungsunternehmen entfallen zusammen etwa 700.000 Wohnungen.

Die genossenschaftlichen und anderen nicht-Profit-orientierten Wohnungsunternehmen halten gut 2,5 Millionen Wohnungen (11 Prozent). Ihre zumeist kleinen oder mittleren Bestände spielen eine wichtige Rolle auf den lokalen Wohnungsmärkten. Leider werden sie aus der Außenperspektive oft idealisiert: Genossenschaften z.B. sind nicht irgendeinem Gemeinwohl, sondern ihren Mitgliedern verpflichtet. So halten sie sich in der Neubaufrage deutlich zurück.

In die Verlängerung: die Mietpreisbremse

Auf die zunehmenden Spannungen auf dem Wohnungsmarkt reagierte die Bundesregierung 2015 mit der Einführung der zeitlich befristeten Mietpreisbremse (§ 556 d BGB), die seither mehrfach verlängert und verbal verschärft wurde. Auf ihrer Grundlage können die Regierungen der Bundesländer Gebiete mit einem angespannten Wohnungsmarkt bestimmen, in denen dann bei Wiedervermietung »die Miete zu Beginn des Mietverhältnisses die ortsübliche Vergleichsmiete (§ 558 Absatz 2) höchstens um 10 Prozent übersteigen« darf.

Die Landesregierungen müssen ihre Verordnungen nur öffentlich begründen. Der jüngsten Verlängerung bis Ende 2029 verdanken wir die eingangs zitierten Daten zur Verdopplung der Angebotsmieten in der Hauptstadt in den letzten zehn Jahren. In der ausführlichen Begründung der aktuellen Berliner Verordnung finden sich darüber hinaus viele weitere Belege dafür, dass die Nachfrage das Angebot an Mietwohnungen seit Jahren übersteigt, in den nächsten Jahren weiterhin übersteigen wird, und welche Folgen das hat: steigende Bestandsmieten, massiv steigende Angebotsmieten. Auf angespannten Wohnungsmärkten können sich die Vermieter ihre neuen Mieter aussuchen – und Neumieter sind in der Regel froh, wenn sie ausgesucht werden. Sie zahlen die Miete, für die sie unterschrieben haben. Geklagt wird selten. Im Bestand gibt es zudem die legale Umgehungsmöglichkeit durch Vermietung möblierter Wohnungen und Indexmieten.

Auf solche teuren Angebote sind in besonderem Maße die Menschen angewiesen, die auf dem normalen Wohnungsmarkt keine Chance und keine Aussicht auf Sozialleistungen haben oder einfach nicht warten können: Jede/r kann sich hier seine eigene Liste zusammenstellen. Jeden Tag suchen Menschen neue Wohnungen für neue Lebenssituationen und müssen aus verschiedensten Gründen umziehen und die hohen Mieten zahlen, die ihnen abverlangt werden. 800 Euro pro Monat für ein kleines Zimmer, Kaution im Voraus, Kündigungsfrist für den Vermieter zwei Wochen? Ja, so etwas.

Der Glaube an den Markt

Eine Entspannung der Wohnungsmärkte erwartet die Bundesregierung immer noch von verstärkten privaten Wohnungsbauinvestitionen. Der Markt soll es richten. Deshalb gilt die Mietpreisbremse für Neubauten und umfassende Modernisierungen nicht. Doch trotz hoher Nachfrage der steigenden Mieten erreichte der Wohnungsneubau die Zielzahlen der verschiedenen Bundesregierungen nie und ging seit 2020 zurück: von 306.400 Wohnungen zunächst auf 294.000 und 2024 auf nur mehr 251.900 Wohnungen. In der Lehrbuchökonomie führt ein Nachfrageüberschuss zu steigenden Preisen. Das ist passiert. Dann sollen die steigenden Preise zu Investitionen führen, die Nachfrage und Angebot zum Ausgleich bringen. Das ist nicht passiert. In Deutschland fehlen seit Jahren weit über ein Million bezahlbare Wohnungen da, wo sie gebraucht werden, nicht nur in Ballungszentren und Universitätsstädten. Ein Leerstand in einer Gegend ohne Jobs und soziale Infrastruktur entlastet nichts. Trotz der lange bekannten Knappheit entwickeln die privaten Anbieter keine entsprechende Bautätigkeit. Der Wohnungsmangel führt zu steigenden Mieten, nicht zu einer ausreichenden Erhöhung des Angebots. Zwei Interpretationen sind dafür besonders beliebt: die hohen Bodenpreise und die hohen Baupreise. Beide sind unzureichend, aber die zweite führt wenigstens in die Nähe einer Erklärung.

Bodenpreise und ihr Grund

Die hohen Baulandpreise, so beginnt die erste Interpretation, seien das Ergebnis der Knappheit, es gebe einfach nicht genug Flächen. »Hohe Grundstückspreise lassen einen frei finanzierten Wohnungsneubau zu bezahlbaren Mieten vielfach nicht mehr zu«, behauptete das zuständige Bundesinstitut für Bau-, Stadt- und Raumforschung schon 2017. Aus einer betriebswirtschaftlichen Sichtweise klingt das plausibel. Ähnlich wurde der Wohnungsmarkt schon Anfang der 1970er Jahre in der SPD diskutiert, und es wurden entsprechende Reformvorschläge entwickelt. Die Wiederaufnahme dieser Vorschläge heute hat allerdings bisher weder die Gründe für das Scheitern der Reform in den 1970er Jahren noch die sozialwissenschaftliche Debatte dazu ernst genommen. Damals wie heute gilt: Preise fallen nicht vom Himmel. Tatsächlich verhält es sich bei der Preisbildung für Bauland umgekehrt: Die mit den fertigen Gebäuden durch Erträge z.B. aus Mieteinnahmen erzielbaren Gewinne führen zu den hohen Preisen für Grundstücke, wobei die aufgrund des Nachfrageüberhangs antizipierten zukünftigen Ertragssteigerungen das spekulative Element der Preisgestaltung ausmachen. Karl Marx würde da von fiktivem Kapital reden. Die hohen Mieten aus den hohen Bodenpreisen zu erklären, ist ein klassischer Zirkelschluss.

Der lange Schatten einer Krise

Außerdem machen die Bodenpreise zwar einen wesentlichen, aber nicht den größten Posten der zu finanzierenden Erstellungskosten aus, vielleicht 20 Prozent. Der deutlich größere Teil sind die Baukosten, und am Ende kommen noch die Kosten der Finanzierung selbst hinzu, die Zinsen. Die Zinsen waren bis Anfang 2022 im historischen Vergleich sehr niedrig, geholfen hat das nichts. Die Baukosten dagegen sind schon vor 2020 deutlich gestiegen.

Hier wirkt bis heute die Krise der Bauwirtschaft Ende der neunziger Jahre nach. In den acht Jahren zwischen 1996 und 2004 verringerte sich die Anzahl der Bauunternehmen mit mehr als 20 Beschäftigten um über 40 Prozent. Die Beschäftigung im Baugewerbe, die von 1991 bis 1995 von 2,8 Millionen auf 3,2 Millionen zugenommen hatte, ging bis 2006 um über eine Million zurück. Diese Zahlen geben nur einen groben Hinweis, in welchem Umfang in der Bauwirtschaft Qualifikationen und Arbeitserfahrungen entwertet und zerstört worden sind. Was folgte, war eine lange Phase der Stagnation. Die Investitionen der Bauwirtschaft haben sich zwar nominell seit dem Tiefpunkt 2005 mehr als verdoppelt. Real liegen sie immer noch unter dem Niveau des Jahres 1991.

Heute wäre angesichts über einer Million fehlender Wohnungen ein Neuaufbau von Kapazitäten nötig. Die Bauunternehmen dagegen nahmen den Nachfrageboom mit nicht leistungshinterlegten Preiserhöhungen mit, gingen aber keine langfristigen Investitionen, keine Risiken ein.

Politische Antworten heute

Zur Anpassung des Wohnungsmarktes an die kapitalistische Dynamik waren immer staatliche Interventionen nötig. Dazu gehörten Mietobergrenzen ebenso wie steuerliche Förderungen. Die Vorstädte in den USA waren die fordistische Kombination von Auto und billigem Hausbau mit der staatlichen Förderung des Hypothekenmarktes, insbesondere in Form der Absetzbarkeit der Hypothekenzahlungen von der Einkommenssteuer (während Mieten nicht absetzbar waren).

In der alten Bundesrepublik entwickelte sich mit den Neubauprogrammen der Nachkriegszeit ein »sozialer Wohnungsbau« als Investorenförderung mit sozialer Zwischennutzung. Flankiert wurde er schon damals durch die Stärkung der Nachfrageseite, heute das Wohngeld und die Kosten der Unterkunft (Seite 11-14). Beide Wege haben wichtige soziale Wirkungen. Aber beide Wege subventionieren am Ende die Immobilieneigentümer: über die Förderung des Vermögensaufbaus oder direkt über die Zahlung der steigenden Mieten.

Eine Alternative ist der Ausbau der öffentlichen Wohnungsbestände durch öffentliche Investitionen. Auch dieser Weg ist nicht einfach, aber er wäre nachhaltig. Über eine öffentliche, langfristig sichere Nachfrage nach Bauleistungen ermöglicht er den nötigen Kapazitätsaufbau in der Bauwirtschaft und Kostensenkungen für den nötigen Neubau und die umweltpolitisch notwendigen energetischen Modernisierungen. Nur braucht die Veränderung hin zu einer politisch gestaltenden Wohnungspolitik eine neue, gesellschaftlich handlungsfähige soziale Bewegung. Denn Vergesellschaftung bedeutet, auf andere Weise als Eigentümer wirtschaften zu können. Zu können, nicht nur zu wollen.

Erschienen in: Lunapark21, Heft 67 (Winter 2025/26), spezial Hausaufgaben: Konfliktfeld Wohnen

Das spezial als Leseprobe (PDF, kostenfrei):