Schuldenbremse und „Schwarze Null“

Wem sie nützten und wer sie begründete

Die Festlegung, öffentliche Schulden dürften den Wert von 60 Prozent des Bruttoinlandprodukts nicht überschreiten, ist in der EU in der Krise über Bord geworfen worden. Vergleichbares erfolgte für die in Deutschland beschlossene, nochmals schärfere Regel einer „Schwarzen Null“, wonach Einnahmen und Ausgaben grundsätzlich ohne Einnahmen aus Krediten auszugleichen sind. Doch die Aufgabe dieser Schuldenbremsen erfolgt nur auf Zeit – verbunden mit der Verpflichtung zur baldigen Rückführung der Staatsschuld. Diese Regelungen können und sollten verschwinden – denn es handelte sich von Beginn an nicht um wissenschaftlich gestützte Erkenntnisse, sondern um Zahlen-Märchen mit dem Ziel, bisheriges Eigentum und Aufgabengebiete des Staates der privaten Verwertung zugänglich zu machen.

Der Wunsch, der Staat möge nicht so viel der gesellschaftlichen Tätigkeit in Regie haben, entwickelte sich in Ansätzen bereits in der ersten Konjunkturkrise Ende der 1960er Jahre. Der Kampf gegen krisenausgleichende antizyklische Ausgaben des Staates, also gegen verschiedene Formen des Keynesianismus, nahm u.a. die Form des Monetarismus an, der die Aufgabe des Staates in ökonomischer Hinsicht auf die Geldpolitik beschränken wollte. Diese Richtung ging nicht zufällig von den USA aus, einer Gesellschaft, die seit ihrer Gründung in vielen Bestandteilen staatsfern agiert – von den Waffen in den Händen der Bevölkerung über die ungehinderte Nutzung von Grund und Boden bis zur Nicht-Regulierung von Arbeitsverhältnissen, die in Europa durch den Druck der Arbeiterbewegung, durch Gesetze und Eingriffe des Staates eingehegt waren.

Die Demontage solcher Regulierungen erhielt einen starken Anstoß durch das, was wir die niedergehende lange Welle der Konjunktur nennen. Der Tendenz nach sinkt die durchschnittliche Profitrate, weil durch Produktivitätssteigerungen immer mehr totes Kapital in Form von Maschinen und Anlagen einer relativ dazu kleiner werdenden Profitmasse gegenübersteht. Den Kapitalbesitzern erscheint dieses Resultat als Mangel an profitablen Anlagefeldern – sie begeben sich auf die Suche nach neuen Anlagemöglichkeiten, die höheren Profit verheißen, und statt in die Produktion zu investieren beginnen sie, mit Geldanlagen, Aktien und Grundstücken zu spekulieren.

Welches Interesse an geringer Staatsschuld?

Dabei erscheinen die staatlichen Sektoren als attraktives, aber versperrtes Anlagegebiet. In der Folge jagen viele Hunde den Hasen. Geldbesitzer bedrängen den Staat, knabbern an seinen Tätigkeitsfeldern, um sie dem privaten Kapital zugänglich zu machen. Schlanker Staat, Effektivierung, neue Steuerungsmodelle, Kostendeckung, Umwandlungen in Teilunternehmen, Privatisierung von Post, Wasser-, Gas- und Elektrizitätsversorgung, Krankenhäusern und vielem anderen waren Ausdruck des Begehrens nach Anlagemöglichkeiten auf ehemals in öffentlicher Hand befindlichen Arbeitsfeldern.

Dieser Wunsch kulminierte schließlich in der Vorstellung, der Staat dürfe seinen Anteil am Bruttoinlandsprodukt nicht ungebührlich ausdehnen und speziell die öffentliche Schuld nur einen bestimmten Prozentsatz des gesellschaftlichen Gesamtproduktes ausmachen – und alles, was darüber hinaus an Krediten aufgenommen würde, sei für die Zukunft von Schaden – am Ende stand die „Schwarze Null“, die Forderung, ohne Kreditaufnahmen die öffentlichen Haushalte ausgeglichen zu gestalten.

Die Schuldenbremse, also die Begrenzung der Verschuldung der öffentlichen Hand, hat die unangenehme Eigenschaft, den Staat an Aktivitäten gerade dann zu hindern, wenn es am nötigsten ist: Wenn das Bruttoinlandsprodukt sinkt, steigt automatisch der Anteil der öffentlichen Schuld – auch wenn sich die Staatsausgaben und das Ausgabenverhalten nicht ändern. Die Schuldenbremse zwingt Staaten zur Einschränkung der Aufgabenerfüllung gerade dann, wenn die Wirtschaft stagniert oder gar rückläufig ist, wie aktuell in der Wirtschafts- und Corona-Krise.

Wissenschaftliche Begründung?

Der Europäische Vertrag von 1992 – auch als „Maastrichter Vertrag“ bezeichnet – auf den die Änderungen des Grundgesetzes von 2006 und 2009 Bezug nehmen, legte die maximale Höhe der Schulden der öffentlichen Hand auf sechzig Prozent des Bruttoinlandproduktes fest. Diese Marke als Scheidegrenze zwischen schlechter und guter Politik, wurde ausgesprochen willkürlich von den Verfassern des EU-Vertrags entworfen.

Die weitere Durchsetzung und Verschärfung der Schuldenbremse erhielt 2010 ihre scheinbare Begründung durch die Untersuchung von Carmen Reinhart und Kenneth Rogoff mit dem Titel Growth in a time of Debt1. Die Studie kann nach Fragestellung, Anlage und Ausführung zu den Tiefpunkten der Wissenschaft der Ökonometrie gerechnet werden. Die an sich sehr wertvolle Wissenschaft von der Messung wirtschaftlicher Vorgänge will aufgrund von wirtschaftlichen Daten vorwiegend in Geld ausgedrückter Größen zu bedeutungsvollen Aussagen über die Entwicklung von Gesellschaften gelangen.

Um herauszufinden, wie sich ein bestimmtes Verhältnis der Staatsschuld zur gesamten Wirtschaftsleistung auf das künftige Wachstum und die Preisentwicklung auswirkt, setzten sie in 3700 Datensätzen von 44 Ländern aus den letzten zweihundert Jahren den jeweiligen Anteil der öffentlichen Schuld am Bruttoinlandsprodukt in Beziehung zu der dann folgenden Wirtschaftsentwicklung des Landes. Die wichtigste Schlussfolgerung und Behauptung lautet: Wenn die öffentliche Verschuldung 90 Prozent des Bruttoinlandsproduktes überschreitet, wird das Wachstum deutlich sinken, bei Schwellenländern bei einer Höhe der Auslandsschulden von mehr als 60 Prozent sich fast halbieren.

Der Aufsatz von Reinhart/ Rogoff macht eine Aussage, auf Prozentpunkte genau, über die Wirtschaftsentwicklung von Gesellschaften in den letzten zweihundert Jahren, in denen sich das, was Bruttoinlandsprodukt war, und das, was der Staat machte, so fundamental geändert hat wie nie zuvor in der Geschichte. Die Zeitreihe der USA reicht beispielsweise bis in das Jahr 1790 zurück, also ein Jahr nach der Französischen Revolution. Das bedeutet, es wird in der Untersuchung hinsichtlich des Verhältnisses von Staatsschuld und Bruttoinlandsprodukt ein Zustand der Gesellschaft verglichen, in der 2009 an der Börse in Millisekunden Werte neuen Eigentümern zugeschrieben wurden, mit einem Land um 1790, als Washington noch ein Dorf mit Holzhäusern war, Staatsschulden darin bestanden, Goldsäcke in verschiedene Kästen und Safes zu packen und Lederstrumpf nicht auf den Gedanken verfallen wäre, die erjagten Felle, die er gegen für ihn notwendige Güter tauschte, in ei ner Steuerklärung unterzubringen, die in die Bestimmung der Gesamtwirtschaftsleistung einfließen könnte.

Die Genauigkeit zeugt von historischer Ahnungslosigkeit, was die Wirkungsmechanismen in diesen sich stark wandelnden Gesellschaften angeht. Zusammenwirken von Institutionen, gesellschaftliche Arbeitsteilung und staatliche Regulierungen haben sich im Lauf der Zeit sehr verändert und auch gegenwärtig unterscheidet sich das Zusammenspiel von Institutionen in verschiedenen Gesellschaften stark, auch wenn sie ähnlich erfolgreich sind. Der Staat in Frankreich beispielsweise spielt seit dem Absolutismus und der Französischen Revolution immer eine größere Rolle als in Großbritannien. Sich entwickelnde Länder oder vom Imperialismus abhängige Länder haben in den Epochen ihrer Emanzipation staatlicher Tätigkeit und Regulierung eine größere Rolle geben müssen als die Gesellschaften, die als erstes oder vor ihnen die kapitalistische Produktionsweise eingeführt hatten.

Mit den zweihundert Jahren, die die Datenreihen bei den ausgewählten Ökonomien angeblich umspannen, ist es nicht weit her – die meisten Datenreihen beginnen 1950, manche um 1900 – mit Ausnahme der Vereinigten Staaten, von denen Daten seit 1790 einfließen. Das erregt den Verdacht, dass der Maßstab, an dem alle anderen Volkswirtschaften gemessen werden sollen, schlicht die US-Ökonomie ist mit traditionell schwachen Staatseingriffen in die Binnenwirtschaft, und dass jene Periode der Nachkriegszeit höher gewichtet werden sollte, in der die US-Ökonomie dominierte.

Thomas Piketty beschreibt die Neigung zu mathematischen Spielereien mit Geldwerten ohne Bezug zur Realität in seiner Einleitung zu Das Kapital im 21. Jahrhundert: „Die wirtschaftswissenschaftliche Disziplin hat ihre kindliche Vorliebe für die Mathematik und für rein theoretische und oftmals sehr ideologische Spekulationen nicht abgelegt, was zu Lasten der historischen Forschung und der Kooperation mit den anderen Sozialwissenschaften geht.“

Hinter den ökonomischen Daten stehen aber immer reale Produkte und Leistungen und deren Wert ist nicht festgelegt und mit ihnen materiell verbunden – die Preise der Güter verändern sich mit den Produktionsmöglichkeiten, dem Aufkommen von Konkurrenzprodukten oder einer durch Bankrotte und Krisen geminderten Nachfrage. Deshalb verfügt die ökonomische Wissenschaft nicht über mathematische Gewissheiten, die sich aus der Algebra und Prozentrechnung ergeben, sondern ist nur genau, wenn sie die hinter den Werten stehende Vorgänge, Produktions- und Austauschprozesse kennt und vorauszusagen vermag.

Goldene Betten oder Ausbildung?

Um die Sinnhaftigkeit der Messgröße zu prüfen – ob nämlich der Anteil der Staatsverschuldung am Bruttoinlandsprodukt überhaupt etwas über die wirtschaftliche Zukunft aussagen kann, stellen wir uns zwei Volkswirtschaften vor, die beide die Grenze der öffentlichen Schuld von – sagen wir – 60 Prozent des Bruttoinlandsproduktes zu überschreiten beginnen: Die Regierung einer alternden Gesellschaft beschließt, jedem Einwohner zur Pension ein goldenes Bett zu schenken. Die andere Regierung einer sehr jungen Gesellschaft verspricht den vielen Kindern eine Gratisausbildung auf höchstmöglichem Niveau. Beide werden die Grenze der Staatsverschuldung immer stärker überschreiten – die eine aber ohne jede Aussicht auf dauerhaftes Wachstum, weil die Alten sich in den goldenen Betten ausruhen können, aber künftige Produktion, die Herstellung von Produktionsmitteln und neuen Produkten nicht anregen. Die andere hätte unter bestimmten Umstän den eine sehr gute Zukunftsperspektive, weil die Jungen neue Produkte erfinden, bauen, verkaufen und selber konsumieren könnten, also Wachstum generieren würden – wenn die wirtschaftlichen Konkurrenzbedingungen stimmen und ein Staat vorhanden wäre, der sie in der Konkurrenz schützt und unterstützt.

Und die berühmte „schwäbische Hausfrau“, die wohl eher ein Hausmann ist, kennt diesen Unterschied genau und wendet ihn an, weil sie zwar Schulden machen würde, noch dazu bei geringen Kredit-Zinsen, wenn ein Anzug für ihren Jüngsten zum Vorstellungsgespräch beim Daimler gekauft werden muss, dies Geld aber sicher nicht für neue Schleifen an ihrem Kehrbesen leihen würde.

Zahlenspielereien ohne Bedeutung, aber mit großer Wirkung

Allein diese einfache doch realitätsnahe Modellvorstellung macht deutlich, dass der Versuch, allein aufgrund der Staatsverschuldung auf künftiges Wachstum zu schließen, zu den Zahlenspielereien gehört, die nichts Bedeutendes erfassen, mathematische Sicherheit nur vorspiegeln und dennoch große Wirkung entfalten.

Während in zahlreichen Reden und Veröffentlichungen eine 60-Prozent-Schallmauer für die Staatsverschuldung besonders im Fall der Auslandsverschuldung von Schwellenländern als feststehende Tatsache längst genutzt wurde, erhielt der Ökonomie-Doktorand Thomas Herndon die Aufgabe, eine beliebige Studie nachzuprüfen. Er wählte 2013 die Studie von Reinhart und Rogoff und stellte fest, dass die Autoren nicht alle Felder ihrer Excel-Tabellen ins Gesamtergebnis hatten einfließen lassen. Auf die Spur gekommen, fand Herndon heraus, dass die Länder, deren Daten die Studie verwendete, so gewählt worden waren, dass sich das gewünschte Ergebnis ergab – entwickelte Staaten wie Neuseeland etwa fanden keine Berücksichtigung, obwohl es Datenreihen gab. Deren Einbeziehung aber hätte die getroffene Schlussfolgerung konterkariert2.

Politiker hätten dem Ergebnis der Reinhart/Rogoff-Studie misstrauen müssen, wenn sie ihr eigenes Verhalten in der Vergangenheit bedacht hätten. Als in den 1980er und 1990er Jahren die öffentliche Schuld im Verhältnis zu Bruttoinlandsprodukt und Staatshaushalt begrenzt werden sollte, begannen die Haushälter, Einnahmen aus Krediten und den Wert von Staatseigentum anders zu buchen. Um das Verhältnis von Staatshaushalt zu Schulden zu verbessern, berechneten sie den Staatshaushalt neu und zogen fortan Werte mit heran, die sich bislang nicht im Staatshaushalt niedergeschlagen hatten: Verkehrswege, Kunstschätze, Seen, Berge, Flüsse. Öffentliche Schulden wiederum wurden teilweise in Schattenhaushalte ausgelagert und spezifische Kredite aufgenommen, die nicht als Schuld, sondern als Anteil am Eigenkapital gewertet wurden.

Daran hätte man sich erinnern können, und so sicher sein können, dass auch frühere Haushälter kreative Buchführung betrieben haben und Staatsschuld und Bruttoinlandsprodukt höchst unterschiedlich ermittelten. Wieso glaubten die politisch für die Schuldenbremse Verantwortlichen, es hätte sich in den letzten zweihundert, hundert oder auch nur fünfzig Jahren an diesen Zurechnungen nichts getan, nichts geändert daran, welche Produkte überhaupt auf einen Markt traten, einen Preis hatten und in die Statistik eines Nationalproduktes einfließen konnten? Sie hätten wissen können, dass der Anteil der öffentlichen Schuld an der so unterschiedlich bestimmten Wirtschaftsleistung keinen Aussagewert hat und die Festlegung einer Staats-Schuldengrenze überhaupt in den Bereich der Zahlenmagie gehört.

Dass ein nicht fundiertes wissenschaftliches Ergebnis eine durchschlagende Wirkung entfalten konnte, lässt sich wohl nur dadurch erklären, dass zu viele ein Interesse daran hatten, dass es stimme, weil sie Vorteile davon hatten. Und wenn man bedenkt, wie verzweifelt Unternehmen in der niedergehenden langen Welle der Konjunktur nach Investitionsmöglichkeiten suchen, dann kann man ermessen, dass ein Ergebnis, das den Staat dazu zwingt, Grundstücke zu verkaufen, staatliche Institutionen zu privatisieren und als Anlagefelder für privates Kapital freizugeben, vielen in den Kram passt. Das gilt auch unabhängig davon, ob ihnen dabei bewusst ist, dass dabei staatliche Regelungsfunktionen und Fürsorgeeinrichtungen für alle kaputt gehen, auf die die Lohnabhängigen angewiesen sind und die sie sich nicht privat dazukaufen können. Vielleicht war es den Investierenden gerade recht, dass ein Staat mit weniger Personal weniger kontrollieren kann und Genehmigungen unter Zeitdruck schneller und leichtfertiger erteilt.

Musste es so kommen?

Mittels Schuldenbremse und der Begrenzung der Staatsverschuldung ist das amerikanische Modell des Staates und des entsprechenden Staatsverhaltens fast weltweit durchgesetzt worden – das Modell eines Staates, der hauptsächlich privaten Investoren die Geschäfte der gesamten Gesellschaft überlässt mit Ausnahme der Pflicht, durch Gesetze und Regularien allen Gesellschaftsmitgliedern und Marktteilnehmern die Spielregeln des Umgangs zu vermitteln.

Die Geschichte der Arbeiterbewegung in Europa zeigt, dass erst ihr Druck dafür gesorgt hat, dass die Interessen der Arbeitenden berücksichtigt wurden – von der Arbeitszeitbegrenzung über die Sozialversicherung, von der Lohnfortzahlung bis zum Arbeitsschutz. Und trotz dieser geschichtlichen Erkenntnis hat die Sozialdemokratie in Deutschland, England, Frankreich vehement die unsinnige und absonderliche Schuldengrenze in Gesetze und Verfassungen aufgenommen, vertreten, öffentlich verkündet und als praktische Politik durchgesetzt. Das musste nicht so sein, das war nicht unausweichlich, das widersprach allen Erkenntnissen über Maßnahmen zur Absicherung der Lohnabhängigen.

Dass auch nur irgendjemand, der ein wenig von Produktion, Preisen, Kreditzinsen und ungewissen Einnahmen versteht, daran glauben konnte, es gäbe seit Jahrhunderten eine natürliche und immer gleiche Grenze der Staatsverschuldung, gehört zu den großen Erstaunlichkeiten in der Geschichte der menschlichen Verirrungen.

Jürgen Bönig, Hamburg, Sozialhistoriker und Technikgeschichtler, hält die genaue Untersuchung der Geschichte für die einzige Möglichkeit, Erkenntnisse über die Zukunft zu gewinnen

Anmerkungen:

1 Carmen M. Reinhart, Kenneth S. Rogoff: Growth in a Time of Debt, Working Paper 15639, NATIONAL BUREAU OF ECONOMIC RESEARCH, Cambridge, MA 02138, January 2010 
http://www.nber.org/papers/w15639

2 Thomas Herndon, Michael Ash, Robert Pollin: Does High Public Debt Consistently Stifle Economic Growth? A Critique of Reinhart and Rogoff, Political Economy Research Institute, 15. April 2013 (http://www.peri.umass.edu/236/hash/31e2ff374b6377b2ddec04deaa6388b1/publication/566) mit der Antwort der Autorinnen Carmen M. Reinhart and Kenneth S. Rogoff, Errata: “Growth in A Time of Debt”,Harvard University May 5, 2013

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