ÖPP-Pleite mit Ansage – der exemplarische Fall A1 mobil

Warum zahlen die Bürgerinnen und Bürger bei ÖPP immer drauf?

(Aus: LP21 Extra 2017/18)

Die ÖPP-Gesellschaft A1 mobil hat offenbar kein nennenswertes Eigenkapital (mehr), ihr droht die Insolvenz. Als haftendes Eigenkapital sind bei der GmbH nur 36.000 Euro eingetragen. Die Gesellschaft ist seit 2008 zuständig für Ausbau und Betrieb des A1-Autobahnabschnitts zwischen Hamburg und Bremen. Sie hatte seit Beginn ihrer Tätigkeit nie genug Einnahmen, um ihre enormen Kredite zu bedienen. 2012 wurde mit den Gläubigerbanken ein Stillhalteabkommen abgeschlossen, in dem Zinszahlungen (und möglicherweise auch Teile der Tilgung) gestundet werden. Gleichzeitig wurden mit dem Bund Schlichtungsverfahren eingeleitet, das letzte beinhaltete Nachforderungen in der Größenordnung von 124 Millionen Euro und endete im Februar 2017, ohne Einigung.

Diese kümmerliche Lage steht im Kontrast zu den sonnigen Renditeprognosen zu Beginn dieser Öffentlich-Privaten Partnerschaft (ÖPP): Ganz selbstverständlich baute man das Geschäftsmodell auf eine Fremdfinanzierung auf, bei der die Zinsen (519 Millionen Euro) die veranschlagte Bausumme (515 Millionen Euro) übersteigen. Aber damit nicht genug: Für sich selbst gingen die Konzerne Bilfinger, John Laing und Johann Bunte von einer Gewinnausschüttung in der Größenordnung von 415 Millionen Euro aus. Bei einem Eigenkapital von 50 Millionen Euro wäre das in einem sogenannten Annuitätendarlehen (das heißt mit festen jährlichen Zins- und Tilgungsraten) eine Rendite über 30 Prozent gewesen. Diese Angaben gehen aus einem mittleren Szenario („Base Case“) hervor, das Bestandteil des Angebots 2008 war. Der Bund als Vertragspartner kannte nicht nur die kühnen Träume, er wählte genau diese Hasardeure aus und erteilte ihnen den Zuschlag für den Ausbau und für 30 Jahre Betrieb des Autobahnabschnitts. Dieser hat nicht nur einen Anlagenwert von einer Milliarde Euro; er stellt auch eine Art Schlagader für die Hinterlandanbindung des Hamburger Hafens dar.

Ist der Fall der A1 aber nun ein Einzelfall von besonders gierigen oder besonders unklugen ÖPP-Konzessionären? Und ist diese Form von ÖPP, bei der die Rendite über die Maut bezahlt wird, mit dem neuen „Verfügbarkeitsmodell“ nicht obsolet? Keineswegs. Bei der A1 ist alles ganz so, wie es bei ÖPP immer ist. Einzigartig ist nur eines: Nach der jahrelangen und hermetischen Geheimhaltung der 36.000-seitigen Verträge wurden mit der A1-Klageschrift erstmals die Konditionen von ÖPP in einem großen Autobahnprojekt öffentlich. Es zeigt sich ein Prinzip, das aus zahlreichen kleineren Projekten in Deutschland (und vielen kleinen und großen Projekten im Ausland) schon bekannt ist: Bekommen die Privaten zu viel, stecken sie das Geld still ein. Bekommen sie zu wenig, drohen sie mit Insolvenz und bitten den Bund zur Kasse. Wie genau das funktioniert, soll nachfolgend aufgezeigt werden.

Treibstoff der ÖPP-Renditemaschine: Änderungen

ÖPP-Verträge haben eine wichtige Eigenschaft: Sie laufen über viele Jahre, meist über mehrere Jahrzehnte. Die kürzeste Laufzeit beträgt 15 Jahre, in der Regel sind es 30 Jahre. Einzelne Projekte haben eine Laufzeit von 50 Jahren. Derart lang laufende Verträge enthalten naturgemäß zahlreiche Ungewissheiten. Diese können in zwei Kategorien eingeteilt werden: Ungewisse Einnahmen, sofern die Vergütung ganz oder teilweise aus Nutzergebühren stammt, zum Beispiel eine zwangsläufig ungenaue Annahme über die künftige Verkehrsmenge und die Höhe der daran gekoppelten Nutzergebühren. Ebenso gibt es erhebliche Ungewissheiten bezüglich der Kosten, die den Privaten entstehen: Es schwanken die Energie- und Materialpreise, das Lohnniveau, es kann zu Änderungen in der Gesetzgebung kommen. Und nicht zuletzt gibt es Umwelteinflüsse. Randbedingungen, die Einnahmen oder Kosten beeinflussen, kann man für drei bis fünf Jahre einigermaßen genau prognostizieren, für 30 Jahre liegt man fast zwangsläufig in wesentlichen Punkten erheblich daneben. Weicht etwas von der Prognose bei Vertragsunterzeichnung ab, ruft der private Partner nach einem Risikoausgleich durch den Staat. Warum aber soll nur der Staat für die Fehlprognose draufzahlen? Hierfür gibt es in ÖPP-Projekten zwei Mechanismen, die ÖPP-universell sind: der Verlustausgleich sowie die überproportionale Gewinnmitnahme.

Verlustausgleich

ÖPP-Projekte haben einen eingebauten Bail-out-Mechanismus. Für ausnahmslos jedes ÖPP-Projekt wird eine eigene Projektgesellschaft gegründet.[1] Deren haftendes Eigenkapital beträgt zumeist kaum mehr als 25.000 Euro. Das müsste nicht so sein. Große Firmen machen nicht nur Geschäfte mit Verbraucherinnen und Verbrauchern, sondern auch untereinander. Dabei haften sie für eventuell verursachte Schäden. Wird an einer Stelle eine kleine Tochtergesellschaft ins Geschäft einbezogen, zum Beispiel eine GmbH für ganz spezielle Bauteile, so wird stets eine sogenannte Konzernhaftung für diese Gesellschaft gefordert. Damit werden alle Handlungen der GmbH so gestellt, als hätte die große und kapitalstarke Muttergesellschaft das veranlasst. Der Staat verzichtet bei ÖPP ganz offensichtlich auf eine solche Konzernhaftung. Das ermöglicht den Investoren, die Projekte weiterzuverkaufen. Wie die Auswertungen der britischen ÖPP-Datenbank zeigen, finden Weiterverkäufe häufig statt (und stellen ein wichtiges Instrument der Gewinnmitnahme dar, hierzu unten mehr). Kommt es nun aber dazu, dass die (möglicherweise bereits mehrfach weiterverkaufte) Projektgesellschaft geringere Einnahmen hat als erwartet oder höhere Kosten (oder beides), dann ist sie sofort von der Insolvenz bedroht. Eine Insolvenz kann für die öffentliche Hand peinlich sein: Zumeist wird parallel zur ÖPP-Vergabe das Personal, das für den staatlichen Betrieb erforderlich wäre, aufgegeben; oft geht auch ein Großteil des für einen Betrieb erforderlichen Knowhows verloren. Aus diesem Grund kommt es selten tatsächlich zu einer ÖPP-Insolvenz, der Staat muss allein mangels Alternativen einlenken.

Wie kann es nun sein, dass Banken derart eigenkapitalschwachen Gesellschaften hohe Kredite geben? Die Rückzahlung der Kredite inklusive Zinsen gehört ja stets zu den größten Kostenfaktoren einer ÖPP-Projektgesellschaft. Die Antwort lautet: Die Banken besichern sich über die Forderungen, die die Gesellschaft gegenüber dem Staat hat. Dies kann ganz formell und schriftlich erfolgen über verbriefte Forderungen (= „Forfaitierung mit Einredeverzicht“ [2]), kann aber auch auf verstecktere Art geschehen. Bei der Klage der A1 mobil gegen den Bund zeichnet sich ab, dass die geforderte Summe aus dem ÖPP-Vertrag explizit nicht hervorgeht. Vielmehr gestattet der Umstand, dass der Staat die Privaten mit dem Bau und Betrieb der Autobahn betraut hat, diesen unbeachtet jeglicher Vertragsregelung zur Gewinnausschüttung einen Anspruch auf angemessene Vergütung. In dieser Vergütung sind die Kosten für den (Bank-)Kredit stets vollumfänglich enthalten, denn diese Kosten sind immer zu Beginn benannt und werden bei der Vergabe vom Staat akzeptiert. Unterschreibt die öffentliche Hand also einen ÖPP-Vertrag, dann weiß sie nicht, ob ihr Auftragnehmer wirklich bauen wird, sie weiß nicht, ob der Betrieb im ihrem Sinne erfolgt und ob sie die anvertraute Infrastruktur im erhofften funktionsfähigen Zustand zurückerhält. Aber sie weiß, dass sie unabhängig vom Ausgang dieser Ungewissheiten, den Banken ihre Kredite zuzüglich der vereinbarten Zinsen zurückzahlen wird.

Die Gewinnmitnahme

Die Gewinnmitnahme wird gemeinhin als natürlicher Gegenwert des übernommenen Risikos dargestellt. Wie oben skizziert, ist aber die Risikoübernahme durch Tragen von Verlusten konstruktionsbedingt immer ausgeschlossen. Risikolose Geldanlagen sollten nach gängiger Theorie eine Verzinsung nahe Null haben. In ÖPP-Projekten sind aber Eigenkapitalrenditen von 30 Prozent pro Jahr normal, allein hier besteht ein enormes Missverhältnis. Solche Gewinne kommen oft durch extrem „aufgeblasene“ Projekte zustande. Das zu erbringende Leistungsvolumen wird enorm hoch angesetzt; entsprechend hoch ist die staatliche Vergütung. Mit Projektbeginn wird dann ein deutlich geringeres Leistungsvolumen umgesetzt. Die Gewinnmitnahme findet aber auch noch darüber hinaus statt. Es werden nämlich auch dann Gewinne mitgenommen, wenn im gleichen Projekt über die Vertragslaufzeit Verluste entstehen. Dies wird möglich durch Weiterverkäufe der Projektgesellschaften sowie durch einseitig festgelegte Preiskopplungen. Im Falle eines Weiterverkaufs werden alle bisherigen Gewinne abgeschöpft. Sie können dann nicht mehr mit künftigen Verlusten verrechnet werden. Es werden aber auch in nicht unerheblichem Umfang künftige Gewinne abgeschöpft – die Käufer zahlen den bisherigen Eigentümern die erwartete Rendite bis zum Vertragsende abzüglich eines kleinen Einbehalts, ihrer eigenen Gewinnmarge. Mit einem solchen Weiterverkauf wird ein ÖPP-Projekt faktisch um den Kaufpreis zusätzlich verschuldet. Anders als die Bankschulden können diese Schulden zwar nicht unmittelbar beim Staat eingetrieben werden. Die Käufer haben aber die weiterhin wirksame Insolvenzdrohung. Außerdem können sie sich an allem bedienen, was im Projekt nicht niet- und nagelfest ist, und es dann selbst wieder weiterverkaufen. Ein ÖPP-Projekt britischer Schulen in Edinburgh wurde bisher allein 13-mal weiterverkauft – dabei ist der Vertrag noch nicht einmal zur Hälfte abgewickelt. Im Grunde dürfte der Staat den Privaten erst dann auszahlen, wenn das Projekt nach dreißig Jahren zu Ende geführt und die Infrastruktur samt der kompletten technischen Dokumentation ordnungsgemäß rückübertragen wurde. Auch das Personal sollte mit seinem spezifischen Knowhow dem Staat für den weiteren Betrieb wieder zur Verfügung stehen. Erst nach Vertragsablauf kann bewertet werden, was die Privaten geleistet haben und dafür bekommen müssen. Tatsächlich zahlt der Staat die vereinbarte Vertragssumme und häufig noch deutliche Aufschläge, weit bevor er alles zurückbekommt. Dementsprechend bekommt er mindestens in der zweiten Projekthälfte deutlich schlechtere Leistungen und mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit eine marode Infrastruktur zum Vertragsende. Und da ihm das erforderliche Personal für einen Weiterbetrieb ebenso fehlt wie unerlässliche technische Dokumentationen, muss er den Betrieb wieder an die Privaten vergeben, die ihn zuvor so betrogen haben.

Einseitig festgelegte Preiskopplungen ermöglichen, dass Gewinne ausgeschüttet und gleichzeitig erfolgreich Nachforderungen für Verluste durchgesetzt werden. Dabei werden in den Verträgen nicht nur allgemeine Vergütungen festgelegt und die allgemeine Übernahme von Gewinnen und Verlusten dem Betreiber überlassen. Vielmehr werden für einzelne Parameter wie Energiepreise eigene Preisverläufe vereinbart. Liegen die Kosten unter dem Preiskorridor, können die zugehörigen Gewinne ausgeschüttet werden. Steigen die Kosten über die vereinbarte Linie, muss der Staat dafür nachzahlen. So kam es im ÖPP-Projekt der 88 Schulen im Landkreis Offenbach dazu, dass durch verschiedene Nachforderungen die anfänglichen Kosten von 52 Millionen Euro pro Jahr auf 92 Millionen Euro pro Jahr anstiegen. Parallel zu diesen Mehrkosten, die der Landkreis bezahlen musste und muss, gab es aber auch Kosteneinsparungen. Diese Summe wurde nicht mit den Nachforderungen verrechnet.

Es wird ersichtlich: ÖPP-Verträge bewirken, dass der Staat für Änderungen immer bezahlen muss.

Tabelle: Was kann sich in 30 Jahren alles ändern?

Verkehrsmenge

Die Verkehrsmenge auf einem bestimmten Streckenabschnitt und für einen bestimmten Verkehrsträger (zum Beispiel Güterverkehr auf Lkws) ist weltweit eine stark schwankende Größe. Sie ist fundamental von der Konjunktur abhängig, aber auch vom Ölpreis, von gesetzlichen Vorgaben (zum Beispiel zum zulässigen Schadstoffausstoß), der Entwicklung von Ausweichstrecken (Bundesstraßen statt der Autobahn) und von den Angeboten anderer Verkehrsträger.

Einnahmen aus Nutzergebühren

Die Höhe der Einnahmen hängt sowohl von der Konjunktur als auch von der Ausgestaltung der Gebührenhöhe ab. Hohe Gebühren können zu (volkswirtschaftlich erwünschten) Verlagerungseffekten führen, die die Einnahmen reduzieren.

Energiepreise

Die Energiepreise werden sowohl von der Entwicklung der Fördermengen als auch von Spekulation beeinflusst. Gehen die Fördermengen zurück (oder werden diese spekulativ oder aus Umweltgründen reduziert), steigen die Energiepreise überproportional stark an.

Materialpreise

Materialpreise sind teilweise gekoppelt an die Erdölpreise (Asphalt) sowie an die Energiepreise (Stahl), im Fall von technischen Bauten (zum Beispiel Verkehrsleitsysteme, Telekommunikation, Internet, Rundfunk) können auch die Verfügbarkeit seltener Erden und anderer Rohstoffe Einfluss haben.

Lohnniveau

Die Gehälter können steigen oder sinken, ebenso die Lohnstückkosten.

Gesetzgebung

Der Gesetzgeber beschließt immer wieder Regelungen, die nicht nur Verkehrsmengen (Verbot von Diesel-Pkw in Innenstädten) oder Nutzergebühren (Einführung einer Pkw-Maut, Erhöhungen der Maut) betreffen. Gesetze können auch Anforderungen an die eigenen Infrastrukturen stellen: durch eine verordnete andere Nutzung (Einführung der Ganztagsschule) oder Sicherheitsvorgaben (verstärkte Leitplanken/Anprallschutz an Brückenpfeilern für Gigaliner).

Umwelteinflüsse

Unwetter können Strecken überfluten oder unterspülen, Schadstoffe können bewirken, dass bestimmte Materialien schneller altern als geplant.

 

Aus Sicht der Bürgerinnen und Bürger stellt sich im Falle der A1 mobil GmbH die Sache so dar: Statt 434 Millionen Euro für den Bau (zuzüglich Umsatzsteuer, die aber wieder für öffentliche Aufgaben verwendet wird) und 224 Millionen Euro für den Betrieb über dreißig Jahre (zusammen 658 Millionen Euro) zahlt man nun 1591 Millionen Euro – das 2,4-fache des erforderlichen Betrags. Im Falle einer Insolvenz würde der Staat das eingelegte Eigenkapital und die Eigenkapitalrendite sparen, müsste aber immer noch 1124 Millionen Euro zahlen, das 1,7-fache des erforderlichen Betrags. Zudem hätte der Staat die Mehrkosten aus der Insolvenz zu tragen, die durch das Insolvenzverfahren und die ungeplante Übernahme des Betriebs vor Vertragsende entstehen – Summen, die leicht über 100 Millionen Euro liegen können.

Mindestens zwei Gläubigerbanken der A1 mobil haben bereits ihre Forderungen weiterverkauft. Gleichzeitig zeigen Hedgefonds Interesse am Aufkauf der restlichen Forderungen. Dass hier Millionen Euro in ein de facto bankrottes Unternehmen investiert werden, zeigt, dass die Aufkäufer von Forderungen fest davon ausgehen, dass der Bund den anstehenden Prozess verlieren wird und inklusive Verzugszinsen bis zu 820 Millionen Euro nachzahlen muss. Alles, was die Hedgefonds brauchen, um an diese Millionen zu kommen, ist genügend Kapital und Zeit – sowie die Freiheit, auf nationale Befindlichkeiten keine Rücksicht nehmen zu müssen. Alle drei Voraussetzungen sind dank deregulierter Finanzmärkte gegeben.

Carl Waßmuth ist beratender Ingenieur und aktiv in der Initiative Gemeingut in BürgerInnenhand.

Anmerkungen

[1] Im Englischen heißt Projektgesellschaft „Special Purpose Vehicle“ (SPV), was frei und etwas zu wörtlich übersetzt meint: „Vehikel für einen bestimmten Zweck“. Dieser Zweck ist vordergründig die Abwicklung des Projekts. Wissend, dass dieser bestimmte Zweck genauso gut oder besser von der betreffenden Muttergesellschaft erfüllt werden könnte, kann man aber auch als Zweck ablesen, den Haftungsdurchgriff auf die Muttergesellschaft zu begrenzen.

[2] Unter „Forfaitierung mit Einredeverzicht“ (französisch vendre à forfait, „im Paket verkaufen“) versteht man den Ankauf von Forderungen unter Verzicht auf einen Rückgriff gegen den Verkäufer bei Zahlungsausfall des Schuldners.

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