Die Entwicklung der »Kosten der Unterkunft« im Sozialrecht

Kein Tag ohne Skandal. Am 9. Dezember 2025 verkündete der Berliner Senat die Fortschreibung der AV-Wohnen, in der geregelt ist, welche Kosten für Miete und Heizung von Sozialamt und Jobcenter übernommen werden sollen. Heiz- und Warmwasserkosten werden angepasst. Aber die Mieterhöhungen, die aufgrund des Mietspiegels 2024 seit anderthalb Jahren erfolgt sind, finden keine Berücksichtigung: »Die Richtwerte für die Bruttokaltmiete – also der Miete zuzüglich kalter Betriebskosten – bleiben dagegen unverändert.« Wo man in der Stadt Wohnungen zum Mietniveau von 2023 anmieten kann, bleibt das Geheimnis der Landesregierung.

Die »Kosten der Unterkunft« (KdU) wirken auf den ersten Blick wie ein technischer Teil der Sozialgesetzbücher. Tatsächlich bilden sie den Punkt, an dem sich Wohnungsmarktkrise, föderale Finanzarchitektur und soziale Realität unmittelbar berühren. Seit zwanzig Jahren wachsen die Ausgaben, ohne dass die politisch Verantwortlichen ein schlüssiges Konzept zur Angemessenheit oder zur gerechten Lastenverteilung gefunden hätten. KdU sind damit längst kein Verwaltungsdetail, sondern einer der dynamischsten und konfliktreichsten Bereiche der sozialenSicherung. Umso wichtiger ist ein genauer Blick auf ihre Struktur und Reichweite.

Bezieht sich der Regelsatz (siehe LP21 Heft 65) auf die Kosten des unmittelbaren Lebensunterhalts, so stellen die Kosten der Unterkunft die zweite große Komponente bei der sozialrechtlichen Sicherung des Existenzminimums dar. Darunter ist der Finanzaufwand für Brutto-Warmmieten in Wohnungen ohne Stromkosten, aber auch die Tagessätze in Gemeinschaftsunterkünften (GU) zu verstehen. Nicht zu den KdU zählen die Kosten »in Einrichtungen« (z.B. Pflege- oder Seniorenheime). KdU erhalten folgende Personengruppen:

• Bezieher:innen von Bürgergeld in Kommunen nach § 22 SGB II (Grundsicherung bei Erwerbsfähigkeit).
• Bezieher:innen von Bürgergeld nach § 35 SGB XII 3.+4. Kapitel (Hilfe zum Lebensunterhalt, Grundsicherung im Alter und bei Erwerbsminderung).
• Bezieher:innen von Leistungen nach § 3 AsylbLG nach Anerkennung in Wohnungen, aber auch Tagessätze in Gemeinschaftsunterkünften.

Hartz IV und die Verschiebung in die Jobcenter

Mit dem »Vierten Gesetz für moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt (Hartz IV)« wurde am 1. Januar 2005 die vormalige Arbeitslosen- und Sozialhilfe für Erwerbsfähige durch eine einheitliche Grundsicherung abgelöst. Seitdem wird diese Klientel organisatorisch von gemeinsamen Einrichtungen der Kommunen und Arbeitsagenturen betreut (i.d.R. den Jobcentern), über die auch die Leistungen ausgezahlt werden.

Der Übergang der erwerbsfähigen Leistungsbezieher aus den Sozialämtern in den Verantwortungsbereich der Jobcenter – verbunden mit einer erheblichen finanziellen Entlastung der Kommunen – war seinerzeit eine maßgebliche Voraussetzung für die Zustimmung der kommunalen Spitzenverbände und der Länder zur Reform. Für die Festlegung der »Angemessenheit« der Kosten der Unterkunft bleiben jedoch die Kommunen zuständig, die diesbezüglich ein Weisungsrecht gegenüber den Jobcentern ausüben.

Ende 2004 gab es 3,92 Millionen Arbeitslosenhilfe und Sozialhilfeempfänger im Alter zwischen 15 und 65 Jahren. Im März 2005 erhielten 3,55 Millionen Bedarfsgemeinschaften Leistungen zur Sicherung des Lebensunterhalts; in ihnen lebten 4,79 Milllionen erwerbsfähige und 1,68 Millionen nicht erwerbsfähige Hilfebedürftige, überwiegend Kinder. 2005 beliefen sich die Netto-Zahlungsansprüche (ohne Sozialversicherung) auf 28,3 Milliarden Euro, davon 12,3 Milliarden Euro KdU.

Die Zahl der Leistungsbeziehenden ist seitdem ständig angestiegen. Im Dezember 2024 bezogen 5,727 Millionen Personen Leistungen nach SGB II, darunter 3,962 Millionen Erwerbsfähige, von denen jedoch nur etwa 1,8 Millionen wirklich arbeitslos waren. Für diesen Personenkreis wurden Ende 2024 Unterhaltsleistungen von 39,7 Milliarden Euro erbracht, davon 5,4 Mrd. Euro im Ukraine-Kontext.

Die KdU-Zahlungsansprüche stiegen von 13,7 Milliarden Euro (2006) auf 17,4 Milliarden Euro (2024, Grafik 1). Parallel dazu wuchs der Bundesanteil an den KdU (inkl. Bildung und Teilhabe) deutlich: von 4,017 Milliarden Euro im Jahr 2006 auf 12,239 Milliarden Euro im Jahr 2024, und damit von 29,3 auf 70,5 Prozent. Die erste Spitze 2020/21 ist auf pandemiebedingte Sonderregelungen zurückzuführen; der erneute Anstieg ab 2022 steht nicht allein mit dem Zuzug aus der Ukraine in Zusammenhang.

An dieser Entwicklung ist klar erkennbar, dass es sich um ein in mehreren Schüben angepasstes Finanzinstrument des Bundes handelt, die Kommunen von Sozialleistungen zu entlasten. Der in der Grafik dargestellte erwartete Abwärtstrend (Soll-Zahlen für Ende 2024 und Ende 2025) ist bislang nicht eingetreten.

Angemessenheit ohne Konzept: Die Wohnkostenlücke

Die Wohnkostenlücke (WKL) bezeichnet die Differenz zwischen den behördlich anerkannten Brutto-Warmmieten und den tatsächlich seitens der Leistungsbeziehenden gezahlten Mieten. Denn keineswegs werden die Realmieten übernommen, sondern nur solche, die nach den jeweiligen lokalen Vorschriften der Höhe nach als »angemessen« betrachtet werden.

Tatsächlich stehen die zuständigen Stellen eher ratlos vor der Frage, welche Sozialleistungen denn nun angemessen sind. Eindrucksvolles Material dazu liefern die Verfahren vor Sozialgerichten in Berlin.

Die veröffentlichten Gerichtsentscheidungen sind deutlich genug. Sie zeigen, dass es der Sozialverwaltung in Berlin, aber nicht nur in Berlin, am geforderten »schlüssigen Konzept« für angemessene Kosten der Unterkunft seit Jahren fehlt.

Selbstverständlich landen die meisten Konflikte um Regelleistungen und Kosten der Unterkunft nie vor Gericht, weil es den Betroffenen an Mitteln und Unterstützung fehlt, um ihre Rechte einzuklagen und sie nicht Jahre auf eine Entscheidung warten können. Das Ergebnis: Von 2,944 Millionen Bedarfsgemeinschaften, die KdU beziehen, zahlen 12,6 Prozent Mietanteile aus dem Regelsatz oder anerkanntem Einkommen. Die Behörden ersparten sich dadurch im Jahr 2024 KdU-Zahlungen in Höhe von 494 Millionen Euro.

SGB XII: KdU im statistischen Blindflug

Altersrentner und Erwerbsgeminderte erhalten im Bedarfsfall KdU-Leistungen nach SGB XII. Die kommunal ausgezahlten Leistungen für diese Klientel sind schwer erfassbar, da die publizierten Daten oft nicht zuverlässig zwischen Hilfe zum Lebensunterhalt (HzL, 3. Kapitel), Grundsicherung (Gsi, 4. Kapitel) und den darin enthaltenen KdU unterscheiden. Hinzu kommen Verflechtungen mit anderen Sozialsystemen.

Mit Einführung des SGB XII im Jahr 2005 beliefen sich die Ausgaben für Hilfe zum Lebensunterhalt außerhalb von Einrichtungen auf 1,2 Milliarden Euro für 80.845 Haushalte, die für Grundsicherung auf 2,8 Milliarden Euro für 462.459 Haushalte. Die KdU werden nicht gesondert erfasst, weil der Bund diese Daten nicht anfordert.

Örtliche KdU-Vorschriften nach § 35 SGB XII existieren nur vereinzelt (z. B. München, Hamburg). Ein Versäumnis, denn diese Klientel hat besondere altersbedingte Bedarfe und bewohnt – aus dem Berufsleben gerade ausgeschieden – häufig Wohnungen, die nach den örtlichen Vorgaben als »nicht angemessen« gelten. Wenn diese Menschen jedoch ihre Wohnungen verlieren, sind sie in der Regel ein Unterbringungsfall mit mehrfachem Kostenaufwand – der dann ausschließlich zu finanziellen Lasten der Kommunen geht (s. jedoch unten, steigende Bundesbeteiligung).

Zwischen 2009 und 2012 erstattete der Bund den Ländern nach § 46a SGB XII einen festgelegten Anteil der Nettoausgaben. Seit 2013 übernimmt er die Nettoausgaben der Grundsicherung im Alter und bei Erwerbsminderung weitgehend, seit 2014 vollständig. Grundlage sind die Nachweise der Länder an das BMAS, die die Länder dem Bund im Rahmen dieses Erstattungsverfahrens vorzulegen haben.

Nebeneffekt dieser jährlichen Meldungen ist eine Verbesserung der Datenlage an dieser Stelle. Rund 1,26 Millionen Personen erhielten im Dezember 2024 Leistungen der Grundsicherung im Alter und bei Erwerbsminderung. Die Fallzahlen steigen kontinuierlich, siehe Grafik 2.

Noch gravierender ist die Steigerung des Kostenaufwands, wie Tabelle 1 zeigt.

Eintritt der Babyboomer in Sozialsysteme

Der starke Kostenanstieg seit 2022 hängt mit dem Eintritt der sogenannten Babyboomern ins Rentenalter zusammen (im engeren Sinne die Jahrgänge 1957-1968). Viele erreichen das Rentenalter mit nicht bedarfsdeckenden Renten. Das gilt – häufig unbeachtet – auch für Pensionäre. Betroffen sind überwiegend Frauen.

Die Sozialämter können mit dieser Entwicklung personell kaum Schritt halten, da der Personalaufwand der Kommunen bei der bundesseitigen Kostenübernahme nicht berücksichtigt wird. Dabei erfordert die Betreuung dieser Klientel erhebliche sozialrechtliche Kompetenz über mehrere Bereiche hinweg: Einzubeziehen sind auch Empfänger von Leistungen nach dem 5. bis 9. Kapitel des SGB XII, insbesondere Personen mit Hilfe zur Pflege (7. Kapitel), sowie Bezieher von Wohngeld als vorrangiger Leistung. Für all diese Gruppen ist die Bedürftigkeit festzustellen – und die Fälle entsprechend zu koordinieren. Das ebenfalls erforderliche sozialpädagogische Einfühlungsvermögen sei nur am Rande erwähnt.

Gleichzeitig wachsen die Fallzahlen stark: Insgesamt lebten 2022 rund 15,5 Millionen Menschen der Babyboomer-Kohorte in Deutschland. Ihr verstärkter Eintritt in die Sozialsysteme seit 2022 verschärft die Problematik deutlich. Eine intensivere fachliche Auseinandersetzung mit den regional sehr unterschiedlichen Auswirkungen wäre dringend geboten.

KdU in Gemeinschaftsunterkünften

Die Kosten für Unterbringung in Gemeinschaftsunterkünften (GU) für Geflüchtete und Wohnungslose tragen die Kommunen. Indirekt werden sie jedoch durch finanzielle Umverteilungen zwischen Bund und Ländern – zulasten des Bundeshaushalts – entlastet. Zusätzlich besteht eine ausgewiesene Bundesbeteiligung.

Mit dem »Gesetz zur Beteiligung des Bundes an den Kosten der Integration und zur weiteren Entlastung von Ländern und Kommunen« vom 1.12.2016 (und dessen Fortschreibungs-Gesetzen) reagierte der Bund auf die damalige Flüchtlingszuwanderung. Die Bundesbeteiligung an den KdU im SGB II wurde für 2016–2018 erhöht. Zudem stieg der Länder- und Gemeindeanteil an der Umsatzsteuer, um die Integrationspauschale von jährlich 2 Milliarden Euro abzudecken. Seit 2019 ist die Bundesbeteiligung an den KdU im SGB II dauerhaft um 10,2 Prozentpunkte erhöht.

Diese Konstruktionen sollten verhindern, dass die Bundesauftragsverwaltung greift, die ab einer Kostenbeteiligung von über 50 Prozent vorgesehen ist (Art. 104a Abs. 3 GG). Der Bundesrechnungshof (BRH) kritisiert dieses System seit Jahren: Die Fachaufsicht liegt formal bei den Ländern, wird aber faktisch kaum ausgeübt; kommunale KdU-Aufwendungen werden weitgehend ungeprüft weitergemeldet.

Die Rechtslage erscheint komplex, läuft aber in der Praxis auf Folgendes hinaus: Die Kommunen können die Jobcenter anweisen, Tagessätze für GU vollständig als KdU zu übernehmen – ohne Angemessenheitsprüfung. Die Höhe der Bundesbeteiligung wird jährlich über eine Rechtsverordnung des BMAS festgelegt.

»Organisierte Verantwortungslosigkeit«

Der BRH stellte fest, dass Jobcenter auch solche Kosten als KdU übernahmen, die nicht unterkunftsbezogen sind: Leerstände, Betreuung, Bewachung, Verpflegung und Strom. Diese Praxis erklärt den deutlichen Aufwuchs der KdU-Ausgaben seit 2019. Sie betrifft nicht nur SGB-II-Leistungsbeziehende, sondern ebenso Unterbringungsfälle nach SGB XII – und eben auch die Unterbringung in Gemeinschaftsunterkünften.

In diese Dynamik ist auch das AsylbLG eingebunden. Die meisten Länder haben die Unterbringung von Asylbewerbern den Kommunen übertragen; die Kosten stiegen erheblich, insbesondere in GU. Zwischen 2016 und 2018 erhöhten sich die Ausgaben pro Bedarfsgemeinschaft um durchschnittlich 61 Prozent. Die Unterkunftskosten für Geflüchtete stiegen bundesweit um 20 Prozent, für Nicht-Geflüchtete um 1,1 Prozent.

Die verfügbaren Daten geben bis heute keinen differenzierten Einblick in die Verwendung der lokalen KdU-Mittel. Weder die Bundesagentur für Arbeit noch die kommunalen Sozialämter erfassen KdU in Wohnungen und GU getrennt.

Der BRH resümiert: »Das gewählte Konstrukt stellt sich demgegenüber – durch das Bestreben, den Eintritt einer Bundesauftragsverwaltung gezielt zu vermeiden – als organisierte Verantwortungslosigkeit dar und nimmt zusammen mit der Weisung, die Angemessenheit nicht zu prüfen, den Charakter einer Selbstbedienung an.« Ein Vorteil einzig für die Betreiber, nicht für die Betroffenen.

Dem ist nur hinzuzufügen, dass auch den lokalen Gremien die Entwicklung des GU-Finanzaufwands i.d.R. nicht dargelegt wird. Ein klarer Verstoß gegen die Grundsätze der Haushaltsklarheit und -wahrheit, aber eben politisch gewollt.

Forschungslücke mit Folgen

Die Konsequenzen der unterschiedlichen Mechanismen der Bundesbeteiligung in den sozialen Leistungsbereichen sind gravierend. Die kommunalen Sozialausgaben steigen rasant, während die Rückvergütung durch Anpassungen der Bundesbeteiligung hinterherhinkt. Der Ausgabenzuwachs hat sich seit 2023 deutlich beschleunigt und wird absehbar anhalten. Nach Daten der Kassenstatistik von Destatis sind die kommunalen Sozialausgaben von 50 Milliarden Euro im Jahr 2014 auf 85 Milliarden Euro im Jahr 2024 gestiegen. Bemerkenswert: Rund die Hälfte dieses Anstiegs entfällt auf die Jahre 2023 und 2024.

Die Entwicklungen zeigen, dass die KdU längst kein technischer Randbereich mehr sind, sondern ein zentraler Faktor sozialer Belastung. Ohne verlässliche Datengrundlagen, klare Angemessenheitskriterien und eine Bundesbeteiligung, die der realen Dynamik folgt, geraten die Kommunen in strukturelle Unterfinanzierung – mit Folgen insbesondere für die Betroffenen. Gleichzeitig bleibt die Forschung erstaunlich stumm: Keine KdU-Forschung zu Mietentwicklung im Wohnungsbestand, keine Forschung zum Aufwuchs der GU-Kosten, keine Forschung zum Eintritt der Babyboomer in die Sozialkassen – insgesamt: keine Projektion auf die Jahre 2030 ff. Das Thema wird weitgehend ausgeblendet. So kann man Demagogie auch den Weg freimachen.

Michael Breitkopf war aktiv in der Recherche zum Berliner Bankenskandal und der Sozialberatung im Stadteilbüro Berlin-Friedrichshain.

Zum Nachlesen:

• Michael Breitkopf: Bedarfsgerecht? Die Entwicklung des Existenzminimums im Sozialrecht. Lunapark21 Nummer 65, Sommer 2025.
• Bundesagentur für Arbeit, Sonderbericht: Der Übergang von der Arbeitslosen- und Sozialhilfe zur Grundsicherung für Arbeitssuchende, Aug. 2005.
• Bundesrechnungshof, Prüfung der Beteiligung des Bundes an den Leistungen für Unterkunft und Heizung, 19.12.2019.
• Bundesrechnungshof, Prüfung der Leistungen für Unterkunft und Heizung im Rechtskreis des SGB II, 23.06.20; Teil I: Geflüchtete, Teil II, Nicht-Geflüchtete.
• Bundeszentrale für politische Bildung, Kühnlenz: Das Bürgergeld – eine Bilanz.

Erschienen in: Lunapark21, Heft 67 (Winter 2025/26), spezial Hausaufgaben: Konfliktfeld Wohnen

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