Sollen Schuldenregeln umgangen werden?

Problematische Vorschläge – ausgerechnet von links

Schuldenregeln oder andere selbstauferlegte Regeln zur Ausgabenbeschränkung wie die „schwarze-Null“-Politik der Großen Koalition in Deutschland 2013 – 2017 können in Bezug auf Investitionen zu folgendem Dilemma führen: Entweder muss sich die verantwortliche Politik Untätigkeit vorwerfen lassen angesichts sich verschlechternder Leistungen der Daseinsvorsorge und einen Kostenanstieg infolge zu lange aufgeschobener Sanierungen verantworten. Oder es werden Private zu hohen Kosten und mit weiteren gravierenden Folgen in die (Vor-)Finanzierung und das operativen Geschäft der Daseinsvorsorge einbezogen. Die Alternative wäre die Ausgabe von Staatsanleihen mit anschließender öffentlicher Erbringung der Investitionen und Daseinsvorsorgeleistungen – aber genau das wird von den Schuldenregeln ja versperrt. Und so kommt es, dass nationale und europäische Schuldenregeln Investitionen bremsen und gleichzeitig formelle, materielle und funktionale Privatisierungen wie öffentlich-private Partnerschaften (ÖPP) befördern. Tatsächlich ist aber das Dilemma in Teilen konstruiert, d.h. die Voraussetzungen sind menschengemacht und somit veränderbar. Gleichzeitig ist das Dilemma nicht so strikt, wie es der erste Anschein vorgibt. Es ergeben sich gleich fünf mögliche Schuldenregeln: 1.Die Schuldenregeln werden ignoriert. 2. Die Schuldenregeln werden umgangen. 3. Die Investitionen werden über Einsparungen in anderen Bereichen finanziert. 4. Die Steuereinnahmen werden erhöht. 5. Die Schuldenregeln werden reformiert.

In allen Fällen wird die Investition übrigens aus den Steuern der Bevölkerung finanziert, eventuell ergänzt durch Gebühren, die ebenfalls von dieser bezahlt werden. Das Geld der Privaten steht niemals dauerhaft zusätzlich zur Verfügung. Der Unterschied zwischen den fünf Modellen besteht also in der Ausgestaltung: Ob (und wenn ja, wie) es zu einer zusätzlichen Verschuldung kommt. Wie transparent die Bedingungen der Verschuldung sind. Wie hoch die Zinslast ausfällt. Wie gut oder schlecht eine demokratisch legitimierte Steuerung und Kontrolle umgesetzt werden kann. Mit Blick auf diese Unterschiede soll im Folgenden die Variante 2 „Schuldenregeln werden umgangen“ näher untersucht werden.

Öffentlich-öffentliche Partnerschaften
Möchte man Schuldenregeln umgehen, müssen für die Finanzierung der zu tätigenden Investitionen Schattenhaushalte gebildet und Einrichtungen der Daseinsvorsorge ins Privatrecht ausgelagert werden. Die Steuerung der (dann meist formell privatisierten) Unternehmen unterliegt nicht mehr oder nur noch indirekt dem Parlament und ist somit demokratisch nur noch schwach legitimiert. Gleichzeitig steigen die Zinskosten (die Privaten wollen deutlich höhere Zinsen als der Staat zahlen muss). Die Transparenz hinsichtlich der Verschuldung sinkt hingegen. Die demokratische Legitimation des Vorgehens insgesamt leidet, da nun Bereiche mit der Lizenz zur Schuldenregeln-Umgehung über Jahrzehnte bevorzugt werden, ohne dass hierzu explizit parlamentarische Entscheidungen gefällt werden.

Trotz all dieser negativen Aspekte wird diese Variante von Politikern gefordert. Warum? Um sich einer Antwort auf diese Frage zu nähern, ist es hilfreich, Befürworter einer solchen Umgehung zu Wort kommen zu lassen. In ihrem Text „Zukunftsinvestitionen – Plädoyer für eine aktive Infrastrukturpolitik und nachhaltige Finanzwirtschaft“ fordern Fischer/Hoff/Keller[1] eine „progressive Praxis von Öffentlich-öffentlichen Partnerschaften (ÖÖP)“. Die Autoren dieser Schrift sind keineswegs als neoliberale Privatisierungsbefürworter bekannt. Vielmehr sind alle drei auf Landesebene Regierungsmitglieder von Koalitionen mit Beteiligung der Partei „Die Linke“.[2] Bei ÖÖPs betrachten sie ausdrücklich nicht interkommunale Kooperationen. Vielmehr geht es Keller et.al. im Kern um die Ausbildung einer Konstruktion zur Umgehung der Schuldenbremse. Für sie muss eine progressive ÖÖP-Praxis „zwingend so arrangiert sein, dass sie rechtssicher eine zweckgebundene Kreditaufnahme als Vorfinanzierung für Investitionen ermöglicht, ohne dass diese Kredite relevant für die Einhaltung der Schuldenbremse sind.“

Gleichzeitig fordern sie „manifest mit der Logik Öffentlich-Privater Partnerschaften [zu] brechen“. Die Umgehung der Schuldenbremse könnte nach Keller et.al. auch gegen die Schuldenbremse gerichtet verstanden werden: „Das Konzept ÖÖP ist aus progressiver Perspektive vor allem ein potenzieller Hebel zur fiskalpolitischen Öffnung neuer finanzieller Spielräume für die öffentliche Hand und damit zur Stärkung des Öffentlichen.“

In der genannten Studie erfolgt der Bruch mit der ÖPP-Logik jedoch nur sprachlich. Es werden zwar Effekte als negativ erkannt, die mit dem vorgeschlagenen Arrangement verbunden sein könnten: bekannte Korruptionsrisiken in öffentlichen Tochtergesellschaften; Effizienzvorgaben, die zu einer Ökonomisierung der öffentlichen Aufgabenerfüllung missbraucht werden; eine nicht hinreichend effektive Kontrolle durch die öffentliche Hand; direkter oder indirekter Abbau der Rechte öffentlicher Beschäftigter; Privatisierungen der in ÖÖP ausgegliederten öffentlichen Vermögensbestandteile wie Immobilien. Diese Effekte sollen jedoch durch bestimmte Mechanismen nur begrenzt werden (die Wirksamkeit dieser Mechanismen wird noch zu diskutieren sein). Weitere Risiken bzw. Folgen wie die zwangsläufig höhere Zinslast, die stärkere Intransparenz der Verschuldung, die teilweise Abkehr vom öffentlichen Recht und damit auch vom öffentlichen Vergaberecht[3] werden nicht genannt. Vor allem aber ist einer der genannten Mechanismus aufschlussreich: So soll zur Vorbeugung gegen die Privatisierungen der in ÖÖP ausgegliederten öffentlichen Vermögensbestandteile „eine Kombination aus einem Veräußerungsverbot und einem Vor- bzw. Rückkaufsrecht der öffentlichen Hand“ wirken. Das Interessante daran ist: Dieses Veräußerungsverbot besteht zunächst ohnehin, und zwar zumeist auf Ebene der Landesverfassung oder des Grundgesetzes. Seine Verankerung in Verträgen oder Gesetzen ist eine nicht gleichwertige Wiedereinfügung, nachdem der Passus erst aus der jeweiligen Verfassung herausgeworfen wurde.

Beispiel: Vorgeschlagene Reform des Schulbaus in Berlin 2017
Wie im ersten Beitrag beschrieben, wäre eine Zentralisierung der Autobahnverwaltung grundgesetzlich ohne weiteres möglich. Weil mit einer solchen „klassischen“ Zentralisierung jedoch die Schuldenregeln in Bund und Europa nicht umgangen werden können, wird eine weitergehende Grundgesetzänderung vorgeschlagen, nämlich die Verankerung einer „Infrastrukturgesellschaft Verkehr“, die eine solche Umgehung erlaubt.[4] Ganz ähnlich verhält es sich in Berlin mit dem Vorschlag für eine Schulsanierungsgesellschaft: Um den aufgelaufenen Sanierungsstau im Bereich der Schulen zu bewältigen, schlagen die Spitze der Berliner SPD sowie die Fraktion der Linken im Berliner Abgeordnetenhaus vor, eine zentrale Schulsanierung- und Neubaugesellschaft einzurichten. Dass dabei auf eine Umgehung der sogenannten Schuldenbremse abgezielt wird, drückt sich im folgenden Passus des Koalitionsvertrags aus: „Die Koalition eröffnet auf Grundlage eines rechtssicheren und wirtschaftlichen Verfahrens auch für die Schulsanierung die Möglichkeit einer alternativen Finanzierung.“

„Alternative Finanzierung“ bedeutet hier eine Finanzierung außerhalb des Kernhaushalts und somit jenseits von Schuldenbremse, Maastricht-Kriterien und Fiskalpakt, es ist ein Euphemismus für einen Schattenhaushalt. Dazu kommt: Der Berliner Koalitionsvertrag verschweigt, dass für eine zentrale Schulbau-Gesellschaft mit Erlaubnis zur „alternativen Finanzierung“ zwingend die Verfassung von Berlin abgeändert werden muss. Genau wie bei den Autobahnen nach dem Grundgesetz die Verwaltung durch die Länder erfolgt, haben in Berlin laut Landesverfassung die Bezirke die Zuständigkeit für die Schulen.[5] Nun kann auch im Zuge einer solchen Verfassungsänderung ein Veräußerungsverbot oder ein Vor- bzw. Rückkaufsrecht der öffentlichen Hand gemäß Keller et. al. verankert werden. Es wird jedoch deutlich, dass es sich dabei nicht um einen zusätzlichen Schutz handelt, sondern um eine schadensbegrenzende Regelung im Zuge einer Schwächung der bereits vorhandenen verfassungsrechtlichen Regel.

Die Verfassung ändern, um die Schuldenbremse zu umgehen – oder um die Fehler der Schuldenbremse zu beheben
In der Gesamtbewertung erscheinen Umgehungen der Schuldenbremse als eine für die verantwortliche Politik verführerische, im Sinne der Daseinsvorsorge aber nicht zielführende Alternative. Dies zeigt sich zugespitzt an den Stellen, wo zur Umgehung von Verfassungsvorgaben die Verfassung geändert wird. In den Worten von Prof. Möllers: „[Es] ist […] nicht klar, warum man die Investitionsfähigkeit des Staates erst durch Verfassungsrecht im Namen der Budgetstabilität begrenzen will, um diese Regelung dann mittels einer anderen Grundgesetzreform zu umgehen.“[6]

Die Widersprüchlichkeit des Vorgehens ist in Fällen wie der vorgeschlagenen Autobahnreform oder der Reform der Strukturen für die Schulsanierung in Berlin auf der Ebene der Verfassung angekommen. Sinnvoller als die Konstruktion weiterer Umgehungen erscheint es, die Schuldenregeln in ihrer konkreten, die Investitionen hemmenden Form, in Frage zu stellen.

Anmerkungen

[1] Fischer/Hoff/Keller (2017):„Zukunftsinvestitionen – Plädoyer für eine aktive Infrastrukturpolitik und nachhaltige Finanzwirtschaft“ fordern, herausgegeben von der Rosa-Luxemburg-Stiftung.

[2] Alexander Fischer ist Staatssekretär für Integration, Arbeit und Soziales in Berlin, Benjamin-Immanuel Hoff ist Minister für Kultur, Bundes- und Europaangelegenheiten sowie Chef der Thüringer Staatskanzlei, Birgit Keller ist Ministerin für Infrastruktur und Landwirtschaft im Freistaat Thüringen.

[3] 2015 beschloss der Bundestag mit dem „Vergaberechtsmodernisierungsgesetz“ (VergRModG) eine Lockerung des Vergaberechts für ÖÖPs. Dabei ist der Begriff ÖÖP nicht trennscharf von ÖPP zu unterscheiden. Thiele/Waßmuth weisen darauf hin, dass mehrstufige ÖPP-Konstruktionen auf einer tieferen Stufe als ÖÖP ausgewiesen werden könnten, um sich dem Vergaberecht teilweise zu entziehen. Als Beispiele werden das ÖPP-Projekt »Herkules« und die Berliner Wasserbetriebe genannt. Die ins ÖPP-Projekt »Herkules« involvierte Siemens-eigenen BWI Services GmbH musste nach einem Gerichtsurteil von 2013 ihre Dienst- und Lieferleistungen öffentlich ausschreiben – das war jedoch vor Verabschiedung des VergRModG. Das ÖPP-Projekt Berliner Wasserbetriebe (BWB) war über die ganze Phase der Teilprivatisierung eine Anstalt öffentlichen Rechts. Die Beteiligung privater Partner erfolgte innerhalb des komplexen Firmengeflechts über eine Holding. Kooperationen öffentlicher Einrichtungen mit den BWB hätten also als ÖÖP gegolten – obwohl die Unternehmensleitung in Hand der privaten Teilhaber lag und auch 49,9 Prozent der Gewinne (in manchen Jahren auch mehr) an die Privaten ausgeschüttet wurden (siehe auch Thiele/Waßmuth 2016, S.95 f).

[4] Siehe dazu z.B. die Kritik des Bundesrechnungshofs (BRH 2016) an den eingeräumten Privatisierungsmöglichkeiten sowie Hermes / Weiß / Beckers (2016).

[5] Artikel 67: „(1) Der Senat nimmt durch die Hauptverwaltung die Aufgaben von gesamtstädtischer Bedeutung wahr. Dazu gehören: 1. die Leitungsaufgaben (Planung, Grundsatzangelegenheiten, Steuerung, Aufsicht), 2. die Polizei-, Justiz- und Steuerverwaltung, 3. einzelne andere Aufgabenbereiche, die wegen ihrer Eigenart zwingend einer Durchführung in unmittelbarer Regierungsverantwortung bedürfen. […] (2) Die Bezirke nehmen alle anderen Aufgaben der Verwaltung wahr.“https://www.berlin.de/rbmskzl/regierender-buergermeister/verfassung/

[6] Möllers (2016): Eine verfassungspolitische Bewertung der aktuellen Diskussion um eine Änderung des Art. 90 GG im Auftrag der Bundestagsfraktion Bündnis 90/Die Grünen.