Soziale und sozialpolitische Krisen in Osteuropa
Csilla Medve. Lunapark21 – Heft 24
In Osteuropa stellt sich die Epoche seit der Wende von 1989/1991, ungeachtet der zum Teil krassen Unterschiede der verschiedenen ehemals staatssozialistischen Länder untereinander, stärker denn in Westeuropa als soziale und sozialpolitische Dauerkrise dar. Die Grundlagen dafür wurden in den ersten Jahren nach der Wende gelegt, nachdem bereits die 1980er Jahre von deutlichen Krisensymptomen geprägt waren. In sozialpolitischer Sicht leitete die Wende einen in hohem Maß regionsspezifischen Strukturbruch ein.
Die in diesem Rahmen geschaffenen Strukturen haben sich als durchaus geeignet erwiesen, die Länder des Ostens ganz im Sinne der Herrschenden in Ost und West durch die krisenhafte Epoche des Post-Staatssozialismus und die Finanzkrise seit 2008 zu tragen.
Die staatssozialistischen Wohlfahrtssysteme unterschieden sich grundlegend von der westlichen Sozialpolitik. Vollbeschäftigung einschließlich des berüchtigten Arbeitszwanges war gleichsam unsichtbar in deren Konstruktionsprinzipien eingebaut. Das System koppelte zahlreiche Sozialleistungen unmittelbar an das Beschäftigungsverhältnis. Hinzu kamen Politikmuster, die direkt in das makroökonomische Planungs- und Steuerungssystem eingebaut waren. So wurden etwa Grundnahrungsmittel systematisch subventioniert und Luxusartikel verteuert, um auf diese Weise in wohlfahrtspolitischer Absicht Ressourcen zugunsten der Mehrheitsbevölkerung umzuverteilen.
Systemwechsel als Kahlschlag bei den Wohlfahrtssystemen
Der Systemwechsel in Osteuropa zielte in hohem Maß auf die Abschaffung dieses Wohlfahrtssystems: So wurde die Krise der 1980er Jahre bewältigt.
Dies ging auf drei Ebenen vor sich. Erstens war ein massiver Substanzverlust des alten Sozialsystems zu beobachten, der dadurch zustande kam, dass dessen oben beschriebene, untrennbar mit dem Staatssozialismus verbundene Grundlagen dahinschwanden. Die Ankunft der Arbeitslosigkeit und die beginnende Privatisierung der Staatsbetriebe schnitten viele Menschen vom Zugang zu den traditionellen, arbeitsplatzbezogenen Sozialleistungen ab. Bei der Hyperinflation der 1990er Jahre handelte es sich um eine für Westeuropa bis heute unvorstellbare, massive Entwertung vieler existierender Sozialleistungen, denn nur der Nominalwert der pro Monat ausgezahlten Familienbeihilfen und sonstigen sozialen Leistungen blieb weitgehend stabil. Zweitens machten sich die neuen Herren der osteuropäischen Länder mit Unterstützung ihrer westeuropäischen Gefährten daran, ein der Form nach westliches staatliches System sozialpolitischer Institutionen aufzubauen. Doch die Leistungen der neuen Einrichtungen waren, so zum Beispiel bei der Arbeitslosenversicherung, selbstverständlich von vornherein an das problematisch niedrige Lohnniveau angepasst. Und sie durchliefen gemeinsam mit den Löhnen selbst weitere Entwertungsprozesse. Noch geringer entwickelt sind die staatlich finanzierten Grundsicherungssysteme, das sogenannte zweite soziale Netz.
Privatisierung der sozialen Sicherungssysteme
Drittens schließlich wurde die teilweise Privatisierung von sozialer Sicherung bzw. ihre marktförmige Umgestaltung wesentlich massiver als in den europäischen Zentren vorangetrieben. So betragen die privaten Zuzahlungen zu Gesundheitsdiensten und -leistungen in Lettland mittlerweile 39, in Rumänien 35 und in Ungarn 22 Prozent des Gesamtvolumens. Zum Vergleich: Im durchaus neoliberal geprägten Großbritannien dagegen sind es „nur“ 12 Prozent. Zwischen 1998 und 2004 vollzogen 14 osteuropäische und postsowjetische Länder unter massiver Einflussnahme der Weltbank eine zumeist teilweise Privatisierung ihrer Rentensysteme. Oft wurde dabei ein sogenanntes Mehrsäulensystem eingeführt, in dem neben eine verpflichtende staatliche und eine freiwillige private eine verpflichtende private Säule trat. Diese sogenannten Reformen bedienten in erster Linie finanzkapitalistische Interessen, bei denen es um die privatwirtschaftlich gesteuerte Verwertung der Pensionsbeiträge am Kapitalmarkt ging. Sozialpolitik wurde dem Finanzkapitalismus einverleibt. Diese Teilprivatisierung der Alterssicherung wälzt grundsätzlich das Risiko der Investition am Kapitalmarkt auf die ordentlichen Versicherten ab. Die Verantwortung für die sogenannten Altrentner und für Risikogruppen unter den zukünftigen Rentnern wurde dagegen weitgehend dem Staat aufgehalst. Denn ein stetig wachsender Anteil der Beitragseinnahmen floss in die verpflichtenden privaten Rentenfonds, in welche die jüngeren Beschäftigten durchgehend eintreten mussten. Zudem kamen der staatlichen Säule gewisse Garantiefunktionen gegenüber den Unwägbarkeiten der Anlageentwicklung in der verpflichtenden privaten Säule zu. Die meisten Länder setzten die Rentenreform somit so um, dass sie auf mittlere Sicht massive Löcher in die verbleibenden, nach dem Umlagesystem finanzierten staatlichen Rentenkassen reißen musste. Das Aushungern der osteuropäischen Pensionssysteme auf Kosten des Staates und zugunsten der Kapitalmärkte wurde auf eine in Westeuropa weitgehend unbekannte Art auf die Spitze getrieben. Seit Ausbruch der Finanzkrise wurde die Teilprivatisierung der Pensionssysteme in mehreren Ländern zumindest teilweise zurückgenommen, um wenigstens die ohnedies minimalen Renten weiter finanzieren zu können, und das durch die Reform geschaffene Fass ohne Boden wenigstens teilweise abzudichten.
Im Ergebnis finden wir heute in Osteuropa Sozialsysteme vor, die der Form nach in mancher Hinsicht den westeuropäischen Systemen gleichen, ihres materiellen Gehaltes aber zum guten Teil und in manchen Ländern weitgehend beraubt sind, und die ein starkes Marktelement enthalten.
Lange Krise und neue Krise
Auf diese Situation traf dann die Finanz- und Wirtschaftskrise seit 2008. Stellte sich die Lage schon zu diesem Zeitpunkt weitaus nachteiliger dar als in Westeuropa, so sind seitdem in vieler Hinsicht weitere Verschlechterungen der Arbeitsmarkt- und Einkommensverhältnisse und der sozialen Lage, und in mancher Hinsicht ein neuerlich wachsender Abstand zu Westeuropa zu verzeichnen. Vergleichende Daten verdeutlichen die Überlagerung von sozialer und sozialpolitischer Dauerkrise und aktueller Depression. So lag nach offiziellen Angaben der EU-Statistik der durchschnittliche Jahresverdienst im Industrie- und Dienstleistungssektor in Tschechien 2007 bei 8284 und in Bulgarien bei 2626 Euro. In den alten EU-Ländern lag der Vergleichswert, von den ärmsten unter ihnen abgesehen, zwischen rund 35000 und 50000 Euro. Auch die Niedriglohnschwelle – dabei geht es um jenen statistisch berechneten Bruttostundenlohn, der zwei Drittel des nationalen Medians der Bruttostundenlöhne ausmacht – liegt in den osteuropäischen Ländern auf erschreckend niedrigem Niveau: Bei den Lohnspitzenreitern Tschechien und Slowenien betrug sie 2010 nur 3 bzw. 4,80 Euro. In Rumänien zählen erst Löhne ab 1,30 Euro/Stunde abwärts als Niedriglöhne, in Bulgarien sind es 1 Euro und weniger. In Deutschland lag diese Niedriglohnschwelle bei 10,20 und in Spanien bei 6,30 Euro. Bezogen europaweit durchschnittlich 17 Prozent der arbeitenden Menschen solche Niedriglöhne, lag diese Rate für die Nichteuroländer deutlich höher. Spitzenreiter sind die baltischen Staaten, Polen und Rumänien mit 24 bzw. 28 Prozent. Bedenkt man, dass sich die Höhe vieler Sozialleistungen direkt aus der jeweiligen Einkommenshöhe ergibt, wird die brutale soziale Spaltung Europas schon an dieser Stelle offenbar.
Armut bzw. Armutsgefährdung werden üblicherweise im Verhältnis zu den mittleren Einkommen gemessen. Damit wird in armen Ländern, wo diese mittleren Einkommen niedrig liegen, ein großer Teil der Armut unsichtbar gemacht. Misst man Armut bzw. Armutsgefährdung dagegen durch einen Indikator, der angibt, dass die Betroffenen unter mindestens vier von neun grundsätzlichen Entbehrungen zu leiden haben, gelangt man zu erschreckenden Zahlen. In den zwölf neuen EU-Ländern waren im Jahr 2011 19 Prozent der Menschen hiervon betroffen, mehr als dreimal so viele wie in den 15 alten EU-Ländern, wo 6 Prozent der Menschen unter solch erheblicher Entbehrung leiden. Unter den neuen Mitgliedsstaaten deutlich überdurchschnittlich betroffen sind Rumänien mit 29 Prozent, Lettland mit 31 und Bulgarien mit 44 Prozent.
Die staatlich finanzierte Grundsicherung bzw. Sozialhilfe ist in vielen osteuropäischen Ländern, so zum Beispiel in Rumänien, Armenien und der Ukraine, so konstruiert, dass sie auf erhöhten Bedarf, also beispielsweise auf steigende Arbeitslosenraten in der Krise bei bleibend geringer Reichweite der Arbeitslosenversicherung, gar nicht erst reagieren muss. Die entsprechenden Hilfen werden in manchen Ländern, darunter Bulgarien, sehr selektiv vergeben und sind häufig mit offener Diskriminierung verbunden. In Ungarn ist Sozialhilfebezug mit einer Art Arbeitsdienst gekoppelt. In Rumänien wurde 2006 eine Regelung eingeführt, nach der die lokalen Behörden an einem gut sichtbaren Ort eine Liste der Sozialhilfeempfänger einschließlich des Zeitplans für deren gemeinnützige Arbeit auszuhängen haben. Auch dort, wo die Beihilfen vergleichsweise viele Betroffene erreichen, sind diese realiter wenig wert. Während statistisch gesehen von Armutsgefährdung dann die Rede ist, wenn das Einkommen einer Person oder eines Haushalts zwei Drittel des Medianeinkommens oder weniger beträgt, erhielten Familien mit zwei Kindern im Jahr 2000 in Tschechien, Polen und der Slowakei jeweils weniger als 30 Prozent des familienbezogenen Medianeinkommens, in Estland lag diese Rate sogar deutlich unter 20 Prozent.
Insgesamt waren die Sozialausgaben, die im statistischen Durchschnitt auf jeden Einwohner der Bundesrepublik Deutschland entfallen, im Jahr 2010 realiter, also unter Berücksichtigung der Kaufkraftunterschiede, 4,4 mal so viel wert wie jene für in Rumänien ansässige Menschen, und sie betrugen das Dreifache dessen, was für die Einwohner Polens aufgewendet wird. Seit Einbruch der Finanzkrise machen sich außerdem negative Konsequenzen der starken Rolle des Marktes, etwa im Gesundheitssystem verstärkt bemerkbar. So werden etwa in 36 Prozent derjenigen bulgarischen Haushalte, deren Einkommen im untersten Fünftel aller Einkommen liegt, Medikamente, die dauerhaft eingenommen werden müssen, schlicht nicht mehr gekauft. Bei Roma-Familien und Familien, die der türkischen Minderheit in Bulgarien angehören, wurden derartige „Risikostrategien“ noch häufiger verzeichnet. Das Ergebnis des sozialpolitischen Minimalismus in Osteuropa ist auch statistisch erfasst: In Ungarn, Lettland, Litauen, Bulgarien und Rumänien liegt die Lebenserwartung um 6,5 bis 7,8 Jahre unter dem Durchschnitt der alten EU-Staaten, wo sie 2009 80,3 Jahre betrug. Sogar in Tschechien bleibt die Lebenserwartung um mehr als dreieinhalb Jahre hinter jener im Westen zurück.
Dass der soziale Absturz im Zeichen der Krise in Osteuropa im Vergleich zu Westeuropa in verschiedener Hinsicht brutaler ausfiel, verdankt sich zum Teil dem stärkeren wirtschaftlichen Absturz dieser Ländergruppe sowie der abweichenden Art der Integration dieser Länder, und der stärkeren Einbindung (auch) ihrer Sozialsysteme, in die internationalen Kapitalmärkte. In jenen Ländern, deren Akkumulationsmodelle in hohem Maß von „abhängiger Finanzialisierung“ (Joachim Becker) geprägt waren, hatte die Krise die extremsten Folgen. Faktoren, die direkt mit den ungleichen sozioökonomischen Beziehungen innerhalb Europas zusammenhängen, trugen zur Verschärfung der sozialen Folgen der Krise bei. Soziale Kosten der gesamteuropäischen wirtschaftlichen Entwicklung werden seit längerem in überproportionalem Maß den osteuropäischen Ländern aufgebürdet. Nun kommt der Export von Folgekosten der neuen Krise nach Osteuropa hinzu.
Ein wichtiges Beispiel ist die Arbeitskräftemigration innerhalb Europas. Geschätzte 500000 von Emigranten zurückgelassene Kinder leben heute in der EU ohne einen oder ohne beide Elternteile, die überwältigende Mehrheit von ihnen in Rumänien, Polen, Litauen und Lettland. Der Exodus arbeitsfähiger Personen aus Osteuropa ging und geht in den östlichen Ländern mit einer Schrumpfung der Bevölkerungen im arbeitsfähigen Alter einher. Dadurch erhöht sich beispielsweise der Druck auf deren Rentensysteme. Lebten 2001 300000 Rumäninnen und Rumänen als Zuwanderer im EU-Ausland, so waren es 2009 bereits 1,9 Millionen. In vielen westeuropäischen Ländern trägt die Zuwanderung massiv zur Verjüngung des Durchschnittsalters der Bevölkerung bei. Die Zuwanderer leisten überproportionale Beiträge zu den westlichen Sozialsystemen – Beiträge, die umgekehrt im Osten fehlen – und tragen zugleich als Billigarbeitskräfte in Gesundheitswesen und Altenpflege in hohem Maße zur Verringerung sozialer Ausgaben im Westen bei. Auf die Krise seit 2008 folgte dann eine beträchtliche Rückwanderungswelle. Diese entlastet die Sozialbudgets im Westen, da die betroffenen arbeitslosen Arbeitskräfte einfach verschwinden und nicht unterstützt werden müssen. Im Osten führt die Rückwanderung nun zu einer Verschärfung von Arbeitslosigkeit und sozialer Krise.
Sozialpolitische Reaktionen auf die neue Krise
Den osteuropäischen Ländern stehen wesentlich weniger Möglichkeiten zur Verfügung, die unmittelbaren Wirkungen der neuen Krise mithilfe spezifischer Instrumente der Sozial- und Arbeitsmarktpolitik, wie sie im Westen 2008 und 2009 zum Einsatz kamen, abzufedern. In einigen westlichen Ländern wurden beträchtliche Summen in direkt an die Haushalte der Betroffenen gerichtete Sonderkrisenmaßnahmen investiert (wobei es hier um direkte Hilfen geht, nicht etwa um die Finanzierung von Kurzarbeit). In Finnland und Österreich als Spitzenreitern entsprach dies 2,6 Prozent des Bruttoinlandsprodukts. Diese Rate lag in einer ganzen Reihe von osteuropäischen Ländern bei oder unter 0,1 Prozent.
Alle osteuropäischen Staaten sahen sich als Reaktion auf die neue Krise zu einer Politik veranlasst, die nur als extreme Form der seit mehr als 20 Jahren in Osteuropa betriebenen Politik, nämlich als forcierter weiterer Sozialabbau bezeichnet werden kann. Dafür gibt es zahllose Beispiele. Nach anfänglichem Zögern wurden insbesondere in der zweiten Krisenphase in mehreren Ländern die Leistungen der Arbeitslosenversicherung und zum Teil der Sozialhilfe massiv eingeschränkt. In Lettland beträgt seit Mitte 2009 die monatliche Kinderbeihilfe nur noch sechs Euro pro Kind, die Krankenunterstützung der Sozialversicherung gibt es nur noch für 26 anstelle für 52 Wochen. Mehrere Staaten verfügten drastische Einkommenskürzungen bei den öffentlichen Bediensteten: In Rumänien verloren diese ein Viertel ihrer Bezüge. Lehrer, Ärzte und Sozialarbeiter verdienen mittlerweile nur noch etwa 240 Euro, einfache öffentliche Verwaltungsangestellte 150 Euro im Monat. Die Monatsmiete für eine Zweizimmerwohnung in den großen rumänischen Städten liegt meist um 150 Euro.
Beliebt sind auch Notstandsmaßnahmen im Stil des 19. Jahrhunderts, etwa ein Jahr für Jahr erneuertes winterliches Moratorium für Zwangsräumungen in Ungarn, das, unvermeidlich, im Frühjahr immer wieder sein Ende findet. Auf dem Vormarsch sind antiliberale und autoritäre soziale Politiken gegen Unterschichten, die nicht selten auf zusätzliche Diskriminierung ethnischer Minderheiten, darunter insbesondere die Roma, hinauslaufen oder abzielen.
Ungleiches Zusammenleben in Europa
Die fortgesetzte soziale Desintegration, die den östlichen Teil unseres Kontinents kennzeichnet, kann nicht unabhängig von dessen untergeordneter Einbeziehung in die politische Ökonomie des post-staatsozialistischen Europas insgesamt begriffen werden. Wie überall in Europa wird auch hier die Schaffung von Arbeitsplätzen als Allheilmittel gegen die soziale Krise und die Krise der Sozialsysteme gepriesen. Doch aus osteuropäischer Sicht ist das besonders zynisch. Denn für viele Menschen in der östlichen Hälfte des Kontinents bedeutet „Arbeit“ in unvergleichlich geringerem Ausmaß als in den Zentren Europas eine Existenzsicherung – auf welch geringem Niveau auch immer. Zudem trifft die neue Krise in Osteuropa auf Gesellschaften, wo Mechanismen und Institutionen zur sozialpolitischen Versorgung jener, die vom Verkauf ihrer Arbeitskraft nicht existieren können, zum Teil nur der Form nach existieren, zum Teil kaum Schutz gegen die Folgen der Krise zu bieten haben.
Transnationale Akteure wie die Weltbank oder Konzerne, die Sozialpolitik als Finanzpolitik betreiben, oder deren sozialpolitische Interessen auf die Minimierung von Sozialpolitik hinauslaufen, haben eine große Rolle dabei gespielt, dass sich die sozialpolitische Landschaft in Osteuropa auf diese Weise entwickelt hat. Die asoziale Krisenbewältigung ist in West und Ost nicht gleichartig. Denn es findet schon lange eine Auslagerung sozialer Kosten der ökonomischen Entwicklung aus den Zentren in die Peripherien Europas statt. Sozialpolitik in Gesamteuropa ist nicht nur umkämpfte Umverteilung zugunsten von Benachteiligten innerhalb der einzelnen Länder, sondern schließt die transnationale Umverteilung von Ressourcen von den europäischen Peripherien in die europäischen Zentren ein.
Csilla Medve arbeitet in der Sozialverwaltung einer Landeshauptstadt in Ostungarn und ist dort unter anderem für EU-Koordination zuständig